一、行政法基本原则概述

 (一)行政法基本原则的涵义

 由于行政法没有一部统一完整的法典，“因而研究行政法的基本原则，对于行政法规范的有序化具有特殊的整合作用”③。那么什么是行政法的基本原则呢?行政法基本原则就是反映行政法的本质和基本价值要求，贯穿于行政法体系，体现行政法各项制度内在联系的基本准则。

(二)我国关于行政法基本原则的研究

  “原则的泛滥在当代中国的各法律部门绝不是个别的现象，它基于论者们对原则到底是什么缺乏正确的理解，他们似乎认为，任何重要的东西都是原则。”④关于行政法的基本原则，观点之多，分歧之大，且持续时间之长，成为了中国行政法学研究的一道风景线。由于学者们对行政法基本原则的理解不同，仁者见仁、智者见智，提出的观点概括起来有几十种之多。1986年以前，我国行政法教材是以“国家行政管理的基本原则”为章节来讲述行政法的基本原则的；1986年以后，则直接采用了“行政法的基本原则”的表述。①

  1986年以前的基本原则主要有：①坚持党的领导原则；②人民群众参加国家管理原则；③各民族权利平等原则；④民主集中制原则；⑤国家实行计划化原则；⑥社会主义法制原则；⑦实行精简原则；⑧按照客观规律办事，实行有效的行政管理原则；⑨“四个坚持”原则；⑩管理民主化原则；⑥管理科学化原则；⑥管理法制化原则；⑩为人民服务原则；⑩效率原则。

  1986年以后的行政法基本原则主要有：①行政权统一原则；②依法行政原则(行政法治原则、法治原则、行政法制原则、行政合法性原则、合法性原则、社会主义法治原则、以法行政原则等)；③统一领导、分级管理原则；④参与行政原则；⑤行政管理中的民族平等原则；⑥行政首长负责制原则；⑦因地制宜原则；③行政效率原则；⑨国家计划管理原则；

⑩行政民主原则；⑩行政合理原则；⑥越权无效原则；⑩应急性原则；⑩行政责权一致原

则；⑥行政权威原则；⑩行政法的科学性原则；⑥民主与效率相协调原则；⑧行政公开原

则；⑩行政统一原则；⑩行政时效原则；①行政权行使的法律制约、监督原则；③依法行政

和坚持党的领导原则；③工作责任制原则；@责任行政原则；⑤从实际出发原则；④国家、

集体、个人利益统一原则；⑤保障自由、平等、竞争原则。②

  上述研究状况反映了我们当时对行政法基本原则的认识，我们没有把行政法的基本原则与行政管理的基本原则区分开，也没有把行政法的基本原则与宪法的基本原则区分开。随着研究的深入，进入20世纪90年代以后，我们开始摒弃“行政管理原则”，而从“行政法治”的视角来审视行政法基本原则，提出了合法性和合理性两项基本原则，③并进而提出行政合法性原则与行政合理性原则构成行政法治原则，④由此我国行政法基本原则进入了“两原则”甚至“一原则”时期。近年来，学者们又提出了许多新观点，如①行政法定原则、行政均衡原则、行政正当原则；⑤②行政法定原则、正当程序原则、行政效益原则；⑤③行政法定原则、比例原则、诚信原则、保障相对人权益原则；⑦④依法行政原则、合理性原则、责任行政原则、诚信原则、正当程序原则；①⑤行政法的实体性原则(依法行政原则、尊重和保障人权原则、越权无效原则、信赖保护原则、比例原则)和行政法的程序性原则(正当法律程序原则、行政公开原则、行政公正原则、行政公平原则)；②⑥依法行政原则、信赖保护原则、比例原则等。也有学者认为：“我国行政法的基本原则可以概括为依法行政(或称为行政法治)原则。”③

  尽管对行政法基本原则的理解和界定不同，但归纳起来，主要包括以下几个方面的基本原则，即行政法定原则、私权利与公权力同等保护原则、比例原则、行政公正原则、行政公开原则、行政效率原则和正当程序原则。

二、行政法定原则

  行政法定原则，意为“法无明文规定不得任意行政”，具体包括职权法定原则、法律优先(法律优位)原则和法律保留原则。

 (一)职权法定原则

 职权法定原则是指行政职权依法而定，行政的任何职权都必须有明确的法律依据。行政主体应在法定的职权范围活动(即“依法行政”)，没有法律依据的行为是违法的，超越法定职权范围的行为是无效的。职权法定原则的基本要求是：①行政职权必须基于法律的授权才能存在；②行政职权的行使必须依据法律、遵守法律；③行政授权、行政委托必须有法律依据，符合法律要旨；④超越法定职权的行为为越权行为，“越权无效”；⑤任何行政违法行为均须承担相应的法律责任。

 (二)法律优先(法律优位)原则

 法律优先原则强调法律较之于行政权之优越地位，亦称法律优位原则，是指一切行政权之作用或行使，应受法律的约束，不得违反法律。该原则具体是指在法律已有规定的情况下，行政法规、规章不得与法律相抵触，凡有抵触概以法律为准；在法律尚无规定，根据特别授权，行政法规、规章作了规定时，一旦法律就同一事项作出规定，则法律具有优先地位，行政法规、规章必须服从之。

 (三)法律保留原则

 法律保留原则是指在国家法律秩序范围内，某些事项只能保留给立法机关专属立法，行政机关不得代为规定，未经法律特别授权，行政机关不得对立法机关的保留立法事项自行创制规则。法律保留原则严格区分了国家立法权和行政立法权，以保障国家立法权的至上性，防止因行政立法权的过度膨胀而侵害行政相对人的合法权益。

  法律保留分为“绝对保留”和“相对保留”。我国《立法法》第8、9条规定了“绝对保

留”事项，即下列事项只能制定法律：①国家主权的事项；②各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；③民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；④犯罪和刑罚；⑤对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；⑥对非国有财产的征收；⑦民事基本制度；⑧基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；⑨诉讼和仲裁制度；⑩必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。此外，上述规定的事项尚未制定法律的，全国人大会及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，此为“相对保留”事项，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外(即“绝对保留”)。

三、私权利与公权力同等保护原则

 我们说行政法是调整行政关系的，就外部行政关系而言，它体现为行政公权力与行政相对人私权利的关系。行政法应当维护和促进行政权的有效行使，积极实现行政目的；同时行政法亦应保护行政相对人的私权利不受行政不法侵害，监督和控制行政权的滥用。长期以来，由于我们过分强调了行政法保障公权力实现的功能和意义，而使行政相对人的私权利受到极大的压制和伤害。私权利的保护与公权力的保护同等重要，为了实现同等的保护，现阶段我们理应强调对行政相对人私权利的保护和救济，强调对行政公权力的规范和监督。

四、比例原则

 比例原则始于德国，它由司法判例所确立，后被明文规定于法律条文中，并为现时的荷兰、西班牙、葡萄牙和我国台湾地区所接受，在其行政执法和行政诉讼中得到了不同程度的适用。比例原则是指行政主体行政权力的行使，不能给相对人造成超过行政目的之价值的侵害，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的限度和范围内，使二者处于适度的比例。

  比例原则强调行政手段与目的之间的均衡关系，强调行政目标的实现与行政相对人权益的保护的兼顾。通常认为，比例原则中还包含有三个次级原则。

 (一)适当性原则

 即行政主体采取的行为措施及方法应有助于行政目的之实现，手段和目的之间应具有适当性。如某公司长期假冒他人专利产品，当地工商部门只定期收取罚款，而不禁止假冒专利产品的行为，工商部门采取的罚款实已沦为变相收费，无助于保护知识产权，维护市场秩序目的之实现。    ．

 (二)必要性原则

 亦称最小损害原则，意指在有多种同样可达成行政目标之方法可供选择时，行政主体应选择对行政相对人权益影响最小的方法，否则即为超出必要的限度。如税务部门有权扣押欠税者的财产，若其可在扣押产品与扣押设备之间选择，则一般应选择前者，因为这对欠税者的损害较小。

 (三)相当性原则

 行政主体采取的行政手段对行政相对人权益造成的侵害不得与所欲实现之行政目的显失均衡，两者之间应保持相对均衡的关系，即“手段不得与追求之目的不成比例”。①如一民工爬到路边建筑物上以跳楼相威胁讨要其被拖欠的工资，致使周围交通混乱，警察纵然无法令其下楼，亦不得开枪射击，如因开枪射击致其伤亡，则该侵害与行政目的不存在均衡关系，从而违背相当性原则。

五、诚实信用(诚信)原则

  “苟元诚信原则，则民主宪政将无法实行，故诚信为一切行政权之准则，亦为其界限。”②诚实信用(诚信)原则是民法上的一项重要原则，现已援用于行政法领域，其基本涵义是行政主体在行使权力履行义务时，应依诚实及信用之方法，不得随意变更、反复无常。诚实信用(诚信)原则的基本要求包括以下几个方面。

 (一)法律规范的稳定性和不可溯及性

 行政法律规范较之其他法律规范，具有易变性，但亦应具有相对的稳定性。法律规范朝令夕改，令人无法适从，既不利于法律的遵守也不利于法律的实施，同时也影响法的权威和尊严。作为原则，法是不溯及既往的，行政法亦如此，这是保护行政相对人权益的需要，也是维护政府公信力的需要。特别是对行政相对人的权益产生不利影响的“损益性”、“负担性”立法一般是禁止溯及的。

  (二)行政活动的明确性和可预测-陛

 行政法律规范的规定要明确具体，行政处理行为要明示，使行政相对人对自己的行为后果、对行政主体的行为后果能够进行一定的预测。

  (三)行政活动的真实性和确定性

  行政活动的目的和意图要有真实的表示，行政相对人要能够充分了解行政活动的真实意义，行政意思表示要真实，行政信息提供要准确，虚假、错误的行政行为给行政相对人造成损害的，要承担相应的责任。根据行政行为的效力理论，行政行为一经作出，即具有“确定力”，非经法定事由和法定程序，不得变更、撤销和废止。

  (四)行政承诺的践行

  行政承诺是行政主体在其法定职权范围内，针对特定的事项或者特定的人员，主动、单方作出的待条件成就时履行相关义务，以及便民利民措施等的信守性允诺。对于行政主体自我课以某项义务以更好地实现行政目的的行为，即使在没有法定职责的情况下，一旦行政主体作出了某种许诺或承诺，就应履行其许下的诺言，取信于民。①即使承诺违法，若信赖利益大于公益，也应承认违法承诺有约束力；在合法承诺因情事变更而被行政机关收回时，亦应对行政相对人予以补偿。②

 (五)信赖保护④

 信赖保护是指当行政相对人对“授益性”行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。信赖保护是对行政处理撤销权的限制。“授益性”行政行为如果因国家政策的变化，或因公共利益的需要而欲改变，抑或是原本即为违法行政行为而欲撤销时，需充分考虑信赖利益，遵循严格法定程序，并对“受益人”所受损失予以补偿。例如，我国《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。…‘行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”第69条规定：行政机关工作人员滥用职权、人的合法权益的，行政机关应当依法给予赔偿。

(六)行政合同的履行

 行政合同亦称行政契约，是行政主体为行政目标的实现，而与行政相对人就特定事项自愿协商达成的协议。与私法契约一样，它以自愿为前提，以意思表示一致为基础，具有法律效果的行为，由此产生的权利义务关系自然受法律保护，受诚实信用原则的拘束。

六、正当程序原则    ‘

  正当程序是英美国家普通法所普遍奉行的原则。是指行政权力的行使应当遵循最低限度的程序要求。正当程序原则的基本要求包括以下几个方面。

  (一)行政公开

  行政公开是一项非常重要的程序制度，它包括行政立法和行政政策公开，行政执法和行政司法活动公开，行政结果公开，行政信息情报公开。

  (二)听取意见

  民主参与、当家做主、监督国家机关及其公务员的工作、管理国家和社会事务，是宪法赋予公民的基本权利。①行政主体在行政立法和作出行政决定时，应当听取行政相对人和利害关系人的意见。例如，我国《立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

  (三)说明理由

 行政主体对其行为，特别是不利于行政相对人的行为，需说明理由。说明理由包括说明行为的目的、行为的事实依据和法律依据、行为自由裁量权运用的考量等。

  (四)听取陈述和申辩

行政主体在作出对行政相对人不利的行政处理决定时，必须向行政相对人提供陈述和申辩的机会，并听取其陈述和申辩，亦不能因其陈述和申辩而加重处罚。

 (五)救济告知

当行政行为对行政相对人的权利产生影响时，应当告知其救济权。包括救济途径、救济申请时问、救济主体等。

 (六)回避

 即“自己不做自己的法官”。行政主体及其工作人员在处理涉及与自己有利害关系的事务，或者裁决与自己有利害关系的争议时，应当回避。包括自行申请回避、当事人要求回避，以及行政主体决定回避等。

 (七)禁止单方接触

 由于行政行为有可能涉及利益不同的多方行政相对人，由此以保障客观公正为主旨的“禁止单方接触”这一重要的司法原则被引入了行政法领域。它要求行政主体就某一事项所为之行为，如果同时涉及和影响多方行政相对人的利益，则不能与其中任何一方私下单独接触。不单方接触有利于防止行政腐败和偏见，防止行政主体对一方当事人偏听偏信而损害另一方当事人的利益，它是保障行政公正的重要手段。