土地征用补偿费纠纷若干法律问题思考

郑铁魁

近年来有关土地承包经营权及土地征用补偿费纠纷大量出现，农村中违反法律、违背政策、随意侵犯农民土地承包权益的现象在许多地方都不同程度地存在，有些甚至还演化为不稳定因素，涉及土地承包和征用费分配纠纷的诉讼案件和涉农信访呈现出不断增加的态势。各级人大、政府和法院对此都十分重视，与土地承包相关的法律法规、司法解释、文件相继出台。这对处理纠纷起到了积极的作用，但是一些地方矛盾依然存在。本文拟就其中若干法律问题作一探讨。

一、土地征用补偿费分配纠纷的现实问题

随着我国城市化、工业化和招商引资进程的不断加快及国家基础工程的加速建设，农村土地被大量征用。集体经济组织在收到征地补偿款后，如何依法公平合理、及时地将其分配到农户手里，是关系到每个失地农民直接利益所在的头等大事。农村出现的农民进城务工、经商、农嫁非、入赘、离婚、丧偶、再婚，以及在校学生、现役军人，他们当中部分人的权益，尤其是出嫁女的权益屡屡被侵犯，成为引发土地征用补偿费分配纠纷的主要因素。

案例一：刘某某系松阳县西屏镇一村十二组农民，1996年6月结婚，因农嫁非，户口仍保留在原籍，其承包土地于第二轮承包开始后被村民小组非法收回。2001年西一村十二组的土地全部被征用，该组村民人均分得补偿费38187元，村民小组以刘某某已经出嫁为由，作出决议，剥夺了她的分配权，在土地补偿费分配中刘某某分文未得。

案例二：象山县西街道下林村妇女林某某，1999年出嫁杭州，户口保留在原籍。2000年二轮土地承包时，林某某与父母共同承包村里土地2.4亩，承包期限为30年。2001年2月林某某的承包土地被征用，村里以林某某已经出嫁为由，在分配土地补偿费时只给她享受一半待遇。

案例三：原告倪某某等16人均系乐清市虹桥镇东街村儿童，他们的母亲为东街村农民，父亲为非农业人口，16名原告的户口按政策规定均落实在东街村。2001年被告东街村村委会向村民人均发放口粮补贴700元、福利分红10000元， 对16名原告却以农嫁非妇女的子女为由，剥夺了他们参与分配上述款项的权利。

据有关资料显示，全国各地在土地承包和土地征用款分配上，普遍存在侵犯农嫁非妇女及其子女权益的情况，引发大量民事纠纷。这些纠纷解决的途径及结果主要有：⑴一部分在政府部门调处后得到了解决。⑵一部分通过诉讼得到了解决。⑶一部分纠纷当事人对法院裁决不服，仍在寻求其他维权的途径。⑷还有相当一部分纠纷调处解决不了，诉讼又不受理，矛盾处于潜伏的状态。后两种情况，矛盾依然存在，仍有可能演变为农村社会不安定的因素。从数量上看，土地补偿费纠纷量多面广，其中又以“农嫁非”纠纷居多，仅松阳县西屏镇的“农嫁非”妇女就有100人左右，其中当事人认为已经得到合理解决的为数不多。因此如何通过法律途径、运用法律手段妥善解决土地补偿费纠纷，是司法机关和广大法律工作者面临的重大课题。

二、土地征用补偿费纠纷诉讼的受理问题

诉讼是公民依法维权的基本途径，人们对其寄予极大的期望。然而当前关于土地征用补偿费分配纠纷案件，则因为受理的限制，不少在土地征用补偿费分配纠纷中权益受到侵害的农民陷入投诉无门的困境。

自从2002年8月19日最高人民法院针对龙泉市徐志君等11人土地征用补偿费纠纷一案作出答复（（2002）民立他字第4号）之后，诉讼之门几乎关闭。2005年9月1日起施行的最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称为《解释》）发布之后，各级法院对土地征用补偿费纠纷案件重新开始受理，但因对农村集体经济组织成员资格问题留有尾巴，许多法院对此类案件仍然不予受理。

2006年3月27日丽水市中级人民法院印发了《关于审理农村土地承包纠纷案件有关问题的指导意见》，对法院受理土地征用补偿费纠纷案件作出规定，要求市、县（区）两级法院对农村土地承包纠纷案件特别是土地补偿费分配纠纷案件，符合《解释》规定和《指导意见》规定的，要打开诉讼之门，及时受理。《指导意见》同时又规定法院审理农村土地承包纠纷案件，要在程序和实体两方面加以限制，即并非所有土地补偿费分配纠纷法院都必须受理和直接受理。规定土地补偿费分配发生纠纷的，在起诉前必须经过乡（镇）、街道或农业行政主管部门的处理裁决，包括集体经济组织成员资格的认定和纠纷的实体仲裁或处理。未经上述程序的，法院不予直接受理。

《指导意见》开启了丽水市农村土地承包纠纷案件的诉讼之门，在社会上产生了积极影响。但是《指导意见》对土地补偿费纠纷的受理设置前置程序，群众仍然是有看法的。不少人认为法院在受理前设置前置程序是在规避风险而拒案，将“麻烦”推给政府去承担。同时对这样做的合法性表示质疑。

最高院《解释》是当前各级法院审理农村土地承包纠纷案件的基本法律依据。

《解释》第1条规定：“下列涉及农村土地承包纠纷民事案件，人民法院应当受理：……（四）承包地征收补偿费用的分配纠纷；……集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”。根据这一规定，当事人为土地补偿费纠纷产生争议，向人民法院提起民事诉讼的，人民法院应当依法受理。

《解释》第24条规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组经民主议定程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费，征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。

农嫁非妇女都是土生土长的农民，她们在征地补偿安置方案确定时都是已经具有本集体经济组织成员资格的人。因此按照《解释》的规定，她们因土地补偿费纠纷产生争议，向法院提起民事诉讼，法院应当依法受理并给予支持，在受理前不需要经过其他程序。

虽然有不少农嫁非妇女在出嫁之后，承包土地被村组收回。但是这不属于“未实际取得土地承包经营权”的情况，而是属于《解释》第六条“发包方违法收回承包地”产生纠纷的情形，法院仍应依法支持予以解决。

农嫁非妇女土地补偿费纠纷，也不属于“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼，人民法院不予受理”的情况。因为“用于分配的土地补偿费数额”与当事人被侵权的“补偿费数额”是完全不同的两个概念。前者是集体经济组织在收到土地补偿费后，决定其中用于分配的金额或比例；后者是民事诉讼中当事人请求的诉讼标的。

另外，丽水市中院《指导意见》规定，土地补偿费用分配发生纠纷的，应经乡（镇）人民政府或县（市、区）人民政府农业行政主管部门进行实体调处或仲裁，对实体仲裁或处理仍不服的，才可在接到仲裁或处理决定书之日后依法向法院提起民事诉讼。这里也有两点值得商榷。

第一，《农村土地承包法》第51条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。” 可见法律只规定乡（镇）政府拥有调解权，而未授权其具有行政裁决权。法律赋予当事人享有通过协商、调解、申请仲裁和直接向人民法院起诉的处理途径选择权，而未规定起诉前必须经过政府裁决的前置程序。

第二，即使政府的行政裁决权成立，所作出的裁决属于行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为，当事人认为该具体行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起诉讼的，当属行政诉讼，而不能提起民事诉讼。

设定土地补偿费纠纷诉讼的前置程序，其实际效果也并不尽如人意。松阳县西屏镇政府在对农嫁女土地补偿费用分配纠纷进行裁决前，先告知只能裁定一半。申请调处的农嫁女，由于不经政府裁决则一半也拿不到，不经裁决法院不予受理，因此明知拿一半不是自己的意愿，也只能接受或暂且接受。这样的裁决不可能发挥其应有的功能，明摆着是仅仅作为提起诉讼的前置程序，既未根本解决问题，又浪费调处人员精力和司法资源。据说现在那里这种裁决也暂停了。这样一来权益受到侵犯的公民，其维权之路就更难走了。他们别无选择，有的无奈放弃权利，有的则打算继续上访。

因此，对于土地补偿费纠纷的处理应当慎之又慎。《北京市高级人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见》规定，在审理此类案件时，各级法院应贯彻以下审判原则：(1)在受理上，应切实保障诉讼当事人的合法权益，不得以任何理由限制其行使法律赋予的诉讼权利。(2)在处理上，应慎重处理，积极协调，多做调解工作。(3)在审判效果上，应注重集体利益与农民个人利益的平衡。这些规定可以作为各地法院的借鉴。

三、土地征用补偿费分配纠纷的性质及其处理问题

表面上看起来，土地补偿费的分配纠纷是村民个人与集体经济组织的纠纷，最高院（2002）民立他字第4号答复，就是认为这类纠纷是村民个人与集体经济组织之间发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于法院受理民事诉讼的范围，因此决定对此类争议法院不予受理。现在最高院《解释》已经明确规定可以按民事纠纷案件受理，说明对此类案件的性质定位已经进行了调整。事实上土地补偿费分配纠纷是村民小组中部分成员与其他成员之间的财产纠纷。纠纷主体的一方是“出嫁女”等成员，另一方名义上是村民小组或村委会，实际上代表的是该村民小组中的其他成员。

不妨作这样的案例假设：张三、李四、王五、赵六等人组成了类似村民小组的组织，现在该组织有共同财产120000元，每人平均可分配30000元。某日该组织以多数票赞成的方式通过决议不给张三分配上述财产。于是李四、王五、赵六从剥夺张三的份额所得的30000元中每人多分了10000元。如果张三提起诉讼，那么，对这种债权侵权纠纷案件的处理，法院根据承担民事责任方式的规定，毫无疑问要作出如下判决：被告向原告返还30000元，并赔偿损失。

土地补偿费分配纠纷的案情与上述案例如出一辙。其表现形式就是多数成员以村规民约、集体决议、决定的名义，剥夺占有了个别成员的财产。这些人被剥夺的土地补偿费，实际上并不归村委会或村民小组集体所有，而是被该集体经济组织中的其他成员所非法占有了。这里面的民事侵权关系是相当清楚而明确的。

因此，法律对在土地补偿费分配中被侵权的当事人的救济途径其实也很简单：只要根据民法的有关规定，判令侵权人停止侵害、返还财产、赔偿损失就可以了。但是，由于被侵权人的财产是被村组集体先于截留，然后分配到其他村民手上的，因此村组必须承担以下责任：负责从其他村民手上收回本来属于被侵权人应得份额的财产和侵权损害赔偿金，然后交付给被侵权人；或者由村组从集体经济的其他收益中向被侵权人支付上述费用。

但是在现实生活中，认为土地补偿费纠纷是公民个人与集体经济组织之间的纠纷的认识误区仍然根深蒂固，其中包括某些政府领导和工作人员。因为纠纷主体一方在名义上仍然是村民小组或村委会，政府部门往往从维护集体经济组织利益的角度去考虑问题，于是能迁就的就尽量迁就。但是这种迁就带来的实质后果是，严重侵害了该集体经济组织中另一部分成员（以“农嫁非”妇女为代表）的合法权益。

这从西屏镇政府在处理“农嫁非”妇女刘某某等人土地补偿费纠纷时所作的处理决定就可见一斑，其决定书在叙述了案件事实之后说：“本政府认为，农村的村规民约、决议或习惯做法，不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的合法权益，抵触或侵犯村民合法权益部分无效。”之后，又说：“但在具体数额分配时，……可予以适当考虑。”然后就作出了支付一半的决定。

制作该决定书的政府官员应当知道，如果要做到使村规民约、决议或习惯做法与法律“不相抵触”、“不侵犯村民的合法权益”，就必须切实保障他们的合法权益，全额支付其应得的财产。支付一半就仍然是与法律相抵触，仍然侵犯了“农嫁非”妇女的合法权益。上述决定书中这种虎头蛇尾、自相矛盾的说辞，也许只能用“迁就”来解释。

笔者认为这种“迁就”完全没有必要，而且也不应该。因为从前文的分析可知：第一，剥夺“农嫁非”妇女的权益，并不能增加村集体的利益；即使可以增加村集体的利益，也不能以损害原本处于弱势地位的“农嫁非”妇女的利益为代价。第二，这类案件纠纷，实质上是多数村民对个别村民财产权利的侵犯和非法占有，对这种公然的侵权行为，如果地方政府不予制止，反而加以迁就和纵容，政府就很难取信于民了。

政府的迁就也在一定程度上影响了法院的判决。当前各地对“农嫁非”妇女土地补偿费的处理不甚统一。浙江省大部分地区是按100%处理或作出判决的。丽水市各县（市、区）做法也各有不同，政府处理后落实有100%的，有90%的，有50%的，还有分文不给尚未处理的。在起诉的案件中，其判决也有100%、90%、50%不等。老百姓对此迷惑不解：我国是法制统一的国家，为什么同类案件却会作出不同的判决？

“农嫁非”妇女土地补偿费纠纷，归根到底是妇女的正当合法权益得不到保障，并被屡屡侵犯所产生的纠纷。她们的诉讼请求本应当得到100%的支持，因为她们的诉讼请求可以得到下列法律的支持：

《宪法》第48条规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益。”

《民法通则》第117条规定：“侵占国家的 、集体的财产或者他人财产的 ，应当返还财产。”

《妇女权益保障法》第32条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”第33条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”

《农村土地承包法》第6条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”

《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第22条之规定：“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”

显然，在“农嫁非”妇女土地补偿费纠纷的权益问题上，任何打折扣的做法均没有法律依据。

然而，即使宪法和有关法律对保护妇女权益尤其是农村妇女的土地承包经营权已经作出了非常明确而具体的规定，但是由于几千年男尊女卑的封建思想残余对人们的影响，一些歧视和虐待妇女的事件还是屡见不鲜。针对一些地方在土地承包中不同程度地存在歧视妇女、侵害妇女权益的问题，中共中央办公厅、国务院办公厅于2001年5月8日印发了《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》（以下简称《通知》）。

《通知》第一项指出：“有的地方出嫁妇女特别是离婚丧偶妇女户口被强行迁出，承包的土地被强行收回，其他与承包有关的经济利益也受到损害。”

《通知》第二项规定：“在农村土地承包中，必须坚持男女平等原则，不允许对妇女有任何歧视。农村妇女无论是否婚嫁，都应与相同条件的男性村民享有同等权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益。各地县委、县政府要组织一次检查，对侵害妇女土地承包权益的现象要立即予以纠正；对涉及土地承包的规定、村民代表会议或村民大会的决议、乡规民约等进行一次清理，对其中违反男女平等原则、侵害妇女合法权益的内容要坚决废止。”

《通知》的出台十分及时。《通知》的内容具有极强的针对性，用语斩钉截铁、毫不含糊，其保护妇女合法权益的态度可谓十分鲜明。但是某些地方政府在处理“农嫁非”妇女土地补偿费纠纷问题上，却又无视《通知》的指示精神，作出任意损害妇女权益的决定，这不能不让人感到遗憾。

当前，剥夺“农嫁非”妇女土地承包经营权和集体经济组织收益分配权的问题已成为一个突出问题。这一问题的存在，使一部分农村妇女生活失去保障，经济陷入困境，引发了社会的不安定因素。浙江省人大、省政府已经对此引起高度关注。

2007年1月1日开始实施的《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第4条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。”第6条规定：“村规民约或者村民（代表）会议通过的决议、农村集体经济组织或者村民委员会以及村民小组作出的决定等，如与法律、法规、规章以及国家、省有关农村土地承包的规定相抵触，其抵触部分无效。”第15条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地无承包地的，发包方不得收回其原承包地”。第20条规定：“征收、征用集体土地，应当依照土地管理法律、法规、规章的规定，严格履行法定程序，切实保护土地承包经营者的合法权益。”规定有了，关键的问题是要贯彻落实到位。

作为中国妇女中的一部分，“农嫁非”妇女只有依靠法律来维护自己的合法权益，除此之外没有别的途径。

在此，笔者不禁想起1937年美国罗斯福新政时期“西岸宾馆诉帕里什案”。当事人帕里什是西岸宾馆的一名妇女雇员，因为实际所得工资低于华盛顿州最低工资法所规定的标准，帕里什遂向州地方法院起诉，要求雇主补回差额，但地方法院驳回了她的诉讼请求。帕里什便进而向州最高法院提起上诉，州最高法院作出改判，接受了帕里什的请求。西岸宾馆不服，以州制订的最低工资法违反宪法为由，向联邦最高法院提起上诉。联邦最高法院9名大法官经过投票合议，作出了州法不违宪，维持州最高法院裁判的终审判决，维护了一名最底层妇女的权益。

该案判词中说：保护妇女乃是州行使其权限的一个正当目的，因为受雇的妇女大多属于只能得到低薪的阶层，其交涉能力也相对较弱，而且容易成为可能将她们逼入困境的人们的牺牲品。因此，州的立法机关显然有权考虑她们的立场和处境。美国联邦最高法院为维护妇女最低工资所作的以上判决，使该案成为美国历史上著名的判例。

在资本主义制度的美国，尚且能够依照法律的规定坚决维护妇女的权益，在社会主义制度下的中国，难道还不能做到依法维护妇女权益吗？我想，答案是肯定的——因为我国正在努力建设一个法治国家，我们的法律是为包括“农嫁非”妇女在内的全体中国公民服务的。

参考文献

1. 最高人民法院副院长黄松有在公布最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》新闻发布会上的讲话，2005年8月2日

2. 赵志毅、张丽华：《农村土地承包与操作指南》，中国法制出版社，2005年1月第1版

3.《判解研究》，2001年第3辑