北京市高级人民法院制定的《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答》已于2006年6月19日高级法院审判委员会第10次会议讨论通过，现予以 印发。请在审判实践参照执行，执行中有何问题，望及时报高级法院行政庭。

二○○六年六月三十日

目前，全市法院行政案件的审判中出现了一些新情况和新问题，一些法院向高级 法院提出了适用法律问题的请示，为统一全市法院行政审判执法尺度，经研究， 现就一些突出问题解答如下：

1、对不履行信访职责的行为，能否提起行政诉讼？

答：信访是人民行使民主权利，依法参与管理国家事务，管理经济和文化事业， 管理社会事务的一种途径，是人民政府联系群众，改进工作的重要方式。行政机 关办理信访答复行为，不属于行政诉讼受案范围。

但是，公民、法人或者其他组织申请政府职能部门履行法定职责，保护其合法权 益，行政机关以信访答复处理的，当事人不服的，可以提起行政诉讼。

2、在我市的村庄、集镇，未经批准或者违反规划的规定进行建设，有关行政机关 能否依据《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定对违法行为人进行处罚？

答：《国务院关于北京城市总体规划的批复》（国函[2005]2号）中，同意《总体 规划》确定的北京城市规划区范围为北京市全部行政区域，在城市规划区范围内 实行城乡统一的规划管理。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第二条第二款 的规定，在城市规划区内的村庄、集镇规划的制定和实施，依照城市规划法及其 实施条例执行。因此，在我市的村庄、集镇，未经批准或者违反规划的规定进行 建设，有关行政机关应当依据城市规划法或其他相关的法律、法规的规定对违法 行为人进行处罚。

3、北京市国土资源局各区、县分局以自己的名义作出具体行政行为，应当以谁为 被告？

答：目前我市原有区、县级人民政府的土地管理行政主管部门，均改制为市国土 资源主管部门的派出机构。土地行政执法主体应当是北京市国土资源局。如果各 区、县分局以自己的名义作出具体行政行为，公民、法人或其他组织不服提起行政诉讼的，应当以市国土资源局为被告。

土地管理部门作出的行政行为与不动产有关的，可以根据《行政诉讼法》第19条 的规定，由不动产所在地法院管辖。

4、如何理解《行政复议法》第三十条的规定？

答：公民、法人或者其他组织对国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政 区划的勘定、调整或者征收、征用土地的决定不服；或者对省、自治区、直辖市 人民政府根据上述决定，确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定不服，提起行政诉讼的 ，人民法院不予受理。

行政机关对当事人之间有关自然资源的所有权、使用权争议所作的确权决定，公 民、法人或其他组织不服的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可 以依法向人民法院提起行政诉讼；行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或 使用权证的初始登记行为，属于行政许可性质，公民、法人或其他组织不服，可 以直接提起行政诉讼。

5、对《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条第（三 ）项应当如何理解？

答：最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第八条第（三）项规定的重大案件，包括重大涉外和重大涉及香港特别行政区、 澳门特别行政区、台湾地区的案件。涉外和涉港、澳、台的一般行政案件，应当 由基层人民法院管辖，重大的涉外和重大的涉港、澳、台的案件，由中级人民法 院管辖。

6、如何理解《行政诉讼法》第三十九条的规定？

答：《行政诉讼法》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法 院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”，其中的“ 知道作出具体行政行为”是指知道具体行政行为的内容的情形，包括复议、起诉 权利的交待与期限等。

7、人民法院制作判决书，是否可以引用规章以下层级的规范性文件作为裁判的依据？

答：根据《行政诉讼法》第五十二条、第五十三条规定及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条规定，人民法院 审理行政案件，可以在裁判文书的理由中引用合法有效的规章和其他规范性文件 ，阐述该行政行为的合法性，但不宜援引作为裁判的依据。

8、对《工伤保险条例》第十四条第一款第六项“在上下班途中，受到机动车事故 伤害” 应当认定为工伤的规定如何理解和掌握？

答：“在上下班途中”的“途中”应理解为职工在上下班的合理路途中，可以参照路途的方向、距离的远近及时间因素等综合判断；“受到机动车事故伤害”应理解为既包括职工在上下班途中驾驶机动车发生事故造成的伤害，也包括职工在 上下班途中没有驾驶机动车而受到机动车的伤害；既包括发生在城市道路的伤害 ，也包括发生在其他道路或者区域内的伤害。受到机动车事故伤害的工伤认定， 不考虑受到伤害的职工在机动车事故中承担责任情况，但具有《工伤保险条例》 第十六条规定情形的除外。

9、因受到机动车事故伤害的工伤职工，机动车事故赔偿已给付医疗费、丧葬费、 护理费、残疾用具费、误工工资的，以及死亡补偿费或者残废生活补助费的，工伤保险机构是否再支付相应的待遇？

答：因受到机动车事故伤害的工伤职工，机动车事故赔偿已给付医疗费、丧葬费 、护理费、残疾用具费、误工工资，以及死亡补偿费或者残废生活补助费的，工伤保险机构不再支付相应的待遇。但机动车事故赔偿低于工伤保险待遇的，工伤 保险机构应当补足差额部分。

10、《工伤保险条例》第五十三条规定的复议程序是否为前置程序？

答：《工伤保险条例》第五十三条规定：“有下列情形之一的，有关单位和个人 可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼……” 对该条应当理解为属于行政复议前置的规定。

11、如何看待行政机关自行制定并公开的规范性文件中给自己设定的义务？

答：对于行政机关在其自行制定并公开的规章层级（不含规章）以下规范性文件 中，给自己设定的义务的，如果不与上位法相抵触，可以作为审查具体行政行为 时的依据。

12、具体行政行为未告知行政管理相对人起诉权和复议权，行政管理相对人申请 复议，复议机关以《行政复议法》第九条的规定不予受理复议申请，复议申请人 起诉复议机关不履行法定职责的，如何处理？

答：在判断复议申请人是否超过复议申请期限时，人民法院可以参照《最高人民 法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、四 十二条的规定，审查当事人申请复议是否超过法定履行复议期限。

13、登记机关依据当时有效的公证文书等进行了相关登记或者颁发证照，后公证 文书被依法撤销，当事人向法院起诉要求撤销登记或者证照的，人民法院如何处 理？

答：在诉讼过程中，法院经审理，证实有关的公证文书确已被依法撤销的，因登记行为或者颁发证照行为的合法性基础已经不存在，故可以依法判决撤销被诉登记行为，或者颁发的证照。

14、计算涉及不动产的具体行政行为的起诉期限时，能否推到行政诉讼法实施之前？

答：《行政诉讼法》于1990年10月1日开始施行。司法解释第四十二条规定的倒推 时间不能到1990年10月1日之前。但是1990年10月1日以前实行的法律、行政法规 规定对具体行政行为可以提起诉讼的除外。

15、行政管理相对人认为复议决定改变了原行政行为，以复议机关为被告提起行政诉讼后，人民法院经审查，认为复议机关没有改变原行政行为的，如何处理？

答：此种情况，人民法院应当告知起诉人以原行政行为作出机关为被告；起诉人坚持以复议机关为被告的，可以裁定驳回起诉。

16、案件受理后尚未开庭审理，原告提出撤诉的，或者经法院审查应当裁定驳回起诉的，被告及第三人是否还要提交诉讼手续？

答：案件受理后尚未开庭审理，原告提出撤诉经法院审查准许的，或者经法院审查认为应当裁定驳回起诉的，可以不要求被告或者第三人提交诉讼手续。法律文 书可以按照原告的起诉书所写简要列明。

17、人民政府根据《城市房屋拆迁管理条例》第十七条的规定，责成有关部门强制拆迁的，被拆迁人对强制拆迁决定不服，能否提起行政诉讼？

答：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，房屋所在地的区、县人民政府可以责成有关部门强制拆迁。因此，区、县人民政府作出的强制 拆迁决定，是房屋拆迁裁决的延续执行行为，被拆迁人对强制拆迁决定不服，提 起行政诉讼的，人民法院不予受理。但是，被拆迁人认为行政机关在拆迁过程中侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。