上海市人民政府关于批转市交通港口局制订的《进一步深化本市公交改革的方案》的通知
沪府发〔2009〕14号

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
　　市交通港口局制订的《进一步深化本市公交改革的方案》已经2009年2月11日市政府第34次常务会议通过，现转发给你们，请认真按照执行。 

上海市人民政府
二○○九年三月七日

进一步深化本市公交改革的方案

　　为进一步突出公交行业公益性，完善行业公益性和运作市场化相结合的机制，不断提高公交行业服务质量，根据市委、市政府有关会议精神，制订本方案。
　　一、公交行业概况及其改革历程
　　截至2008年底，本市公共汽电车企业（以下简称公交）43家、职工7.17万人，线路1041条、车辆16573辆（其中空调车占82%）、日均营运里程305万公里，日均客运量728万人次、占公共交通日均客运总量的54%（其中，轨道交通占23%，出租汽车占23%）。
　　1996年，本市公交行业在全国率先实施了以“体制、机制、票制”为突破口的改革，公交行业实现了从计划经济向市场经济的历史性转折。
　　2002年，本市公交启动了以理顺内部体制、建立公益性扶持政策为主要内容的第二轮改革，实现了政企分开和区域差别化管理，促进了行业发展。
　　公交行业历经两轮共12年的改革和发展，打破了行业“大锅饭”，引进了市场化运作方式，形成了竞争机制，提高了服务和管理水平，市民群众“乘车难”的矛盾逐步缓解，公交整体服务能力明显提升。
　　一是政府扶持力度不断加大。2002—2007年，市、区县两级政府以及政府性投资公司，先后为车辆更新、公交停车保养场建设，以及油价上涨等补贴共投入资金54.73亿元。
　　二是车辆装备明显改善。公交车辆折旧从14年缩短到8年（普通车）或12年（高等级车）；空调车增加到1.35万辆，占全部车辆的4/5，乘车环境明显改善。
　　三是服务供应能力快速增长。车辆增加了27%，营运里程增加了1倍，客运量增加了16%。
　　四是运营效率不断提高。单车日均营运里程增长了48%，单车里程载客量下降近40%，效率和舒适度明显提高。
　　二、进一步深化公交改革的必要性
　　随着上海经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，以及成功举办2010年上海世博会的特殊要求，公交发展面临着不少问题和挑战，需要通过进一步深化改革予以解决。
　　一是行业服务和保障的能力有待进一步提升。随着轨道交通和城市建设的跨越式发展，公交线网与轨道交通的衔接、与大型居住区和重点民生项目的配套，以及既有公交线网的调整、优化尚显滞后。同时，公交发展还不均衡，部分偏远地区和城乡结合部地区群众一定程度上还存在着“出行难”的问题。
　　二是政府监管和支持的力度有待进一步加大。行业监管和规范制约尚不够到位，监管方式和手段还比较粗放、简单。公交企业数量仍偏多、经营相对分散，有些线路运营秩序较为混乱。公交企业经营成本不断增加，负债率逐年提高，扶持行业发展的长效机制尚不完善。
　　三是企业经营和管理的方向有待进一步明晰。部分公交企业的经营倾向、经营理念表现为片面追求经济效益和投资回报。企业管理相对滑坡，内部分配不够规范，对一线职工关心不够，职工收入偏低，司售岗位缺乏吸引力，公交职工队伍社会地位以及整体素质有所下降，一线职工后继乏人。
　　三、进一步深化公交改革的指导思想和基本原则
　　（一）指导思想和目标
　　深入贯彻落实科学发展观，以举办2010年上海世博会为契机，全面实施“公交优先”发展战略，坚持完善行业公益性和运作市场化相结合的机制，以强化国有主导、优化经营格局为重点，深化公交行业体制改革，进一步突出行业公益性；以提高运行效率、提升服务能级、降低营运成本、强化政府监管为目标，进一步完善市场化运作机制，推进公交行业更好发展，积极构建与现代化国际大都市地位相匹配、与经济社会发展相适应、市郊协调发展、内外有机衔接的一体化公共客运体系，努力为市民群众提供便捷、安全、经济、可靠的出行条件。
　　通过深化公交改革，促进行业发展，实现五项具体目标：
　　——健全和完善国有主导、有序竞争的公交市场经营格局；
　　——健全和完善手段有效、掌控有力的政府监管调控机制；
　　——健全和完善长效稳定、透明规范的公共财政扶持政策；
　　——健全和完善绩效挂钩、合理递增的职工收入保障制度；
　　——健全和完善线网优化、服务优质的公交运营服务体系。
　　（二）基本原则
　　深入推进公交改革和发展，必须牢牢把握公交行业公益性的本质属性，正确处理好政府与市场、公平与效率、垄断与竞争、企业管理者与职工、市区与郊区的关系，坚持以下基本原则：
　　一是坚持进一步凸显公交优先的战略地位。公交优先是从根本上解决上海交通问题的必由之路，必须充分体现规划用地、建设投资、路权分配、政策扶持等方面的优先地位。
　　二是坚持进一步突出公交行业的公益特性。公交作为准公共产品性质的民生事业，要求票价政府确定、产权国有主导、企业承担社会公益服务和政府指令性任务，不断满足市民出行需求。
　　三是坚持进一步完善市场化的运行机制。充分发挥市场机制在优化公交资源配置中的作用，坚持适度竞争，促进企业提高服务质量、运行效率和控制成本，实现公共财政效用最大化。
　　四是坚持进一步强化公交企业的社会责任。引导和督促企业妥善处理好市场与公益、社会效益与经济效益的关系，切实增强社会责任感，自觉承担社会公益性服务。
　　五是坚持进一步调动公交职工的积极性。切实维护公交职工的合法权益，提高公交一线职工收入，进一步充分调动公交职工的积极性和创造性，不断提高队伍素质。
　　四、进一步深化公交改革的主要任务
　　以深化体制改革、完善经营格局、强化政府监管、提升服务能级、降低出行成本等为主要内容，推进公交行业的改革和发展。
　　（一）深化体制改革，完善市场经营格局
　　贯彻国务院关于公交行业“国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争”的总体要求，进一步深化和完善公交体制改革。
　　一是深化产权制度改革。以巴士公交等资产从上市公司退出为突破口，逐步实现骨干企业国有控股，进一步发挥国有资本在公交投资、建设和营运管理中的主导和支撑作用，形成保障公益性要求的产权制度。
　　二是完善市场经营格局。按照相对区域经营、提高市场集中度、促进有序竞争的基本思路，推进形成浦西、浦东、郊区等3大相对区域经营格局。
　　——以久事公司为主体，实施浦西公交重组。久事公司成立国有巴士公交集团公司，完善法人治理结构，下设若干家独立核算、自负盈亏的公交营运企业，保持适度竞争。在内部整合基础上，对其他公交企业实施收购兼并。
　　——以浦东新区政府为主导，推进浦东公交整合。浦东区域公交先组建1家国有独资的公交公司，控股下辖若干家营运企业，取消经营者持股。
　　——以“一区一骨干”为模式，推进郊区公交整合。总结推广嘉定、松江区公交国有控股经验，依托区县政府，推进区域公交兼并重组，成立国有控股骨干企业。
　　三是创新管理体制和机制。实施适度规模经营，建立和完善营运企业之间、相对区域经营的竞争机制。探索建立集团化管理与营运企业竞争相结合的运行管理模式，使集团管控有力，营运企业保持活力，将竞争的核心放在独立核算的公交营运企业，重点引导和激励营运企业开展服务质量、安全运行、成本控制和营运效率等“四项竞争”，以竞争创活力、出品牌。通过竞争促进市场资源向优势企业集中、企业资源向优秀管理者集中、激励政策向关键岗位和贡献突出人员集中，不断增强公交营运企业活力和竞争力。
　　（二）提升服务能级，全面提高供应水平
　　以迎世博为契机，全面提升服务供应水平，提高公交便捷、安全、舒适度，吸引市民出行更多选择公共交通。
　　一是提高公交服务供应的均衡性。重点结合轨道交通发展、住宅基地开发、边远小区配套、城乡一体化建设，完善并有序实施公交线网三年优化调整方案。公交线网实现与轨道交通有机衔接，开通各种形式的短驳和换乘线路，适时减少与轨道交通功能重复的公交线，逐步形成骨干线、区域线、接驳线三级功能清晰的网络，进一步方便市民出行。公交线路与大型居住区和城乡一体化建设同步配套，会同规划、住房等部门建立大型居住区公交配套会审制度，在新建居住区开发建设和竣工销售前，由交通主管部门对公交线路配套情况进行审核，以保障大型居住区居民出行；及时在城乡结合部、郊区大型动迁基地和行政村开辟经济效益差，但群众有需求的冷僻线路，改善市民出行条件。进一步将公交线路站点设置、线路开辟权和营运服务的管理监督权下放给郊区县，充分调动区县政府发展公交的积极性。
　　二是提高公交服务供应的便捷性。加快公交客运枢纽和专用道建设，对3车道以上的主干道辟出1条高峰时段专用道，新建和扩建道路时同步建设专用道，积极选择具备条件的重点客运走廊推进快速公交建设，开展信号优先配时试点，提高公交快捷和可靠性。加大公交停车保养场、港湾式站点和始末站的建设力度，并配套相应设施，改善站点秩序和工作环境。运用信息化手段，突出公交导引服务功能，推进公交候车亭与电子站牌整合、综合交通枢纽信息联网，建设完善公交信息发布系统、出行查询系统和营运监管系统。推进轮渡及“三岛”水上客运基础设施建设和改造，提高客运服务水平。
　　三是提高公交服务供应的经济性。在目前降低市民出行成本已经采取的换乘优惠措施的基础上，今年4月1日起推出扩大换乘优惠措施，做到“两覆盖一延长”——由目前仅进入内环以内的423条公交线路上的空调车实施换乘优惠，覆盖到全市所有线路、所有车辆，换乘优惠时间由目前的1.5小时延长至2小时。同时，按照“放宽基准乘距、费率递远递减”的基本原则，拟于今年上半年适时统一城乡票价结构。此外，抓紧研究进一步方便郊区大型动迁基地居民出行的相关措施。
　　四是提高公交服务的安全环保性。加快信息化建设，成立城市交通指挥监管中心，加强行业服务和安全监控。近期实现GPS装置在内环线内车辆全覆盖，内环线外车辆覆盖率超过50%。加大节能减排力度，加快更新符合安全、节能、环保要求的公交车辆，中心城区内基本消除公交车“冒黑烟”。结合迎世博600天行动，对排放不达标、技术性能差、维修成本高的国Ⅱ公交车实施更新。推进符合公交营运特点的绿色环保能源、成熟技术产品在上海公交车上的应用。
　　（三）强化政府监管，切实规范市场行为
　　按照市人大提出的优先发展城市公共交通的要求，修订完善《上海市公共汽车和电车客运管理条例》，从制度上保障公交优先的各项政策和措施落到实处；政府健全服务标准体系和以成本规制、经营权管理为主要抓手，以信息化为有效手段，加大监管力度。
　　一是推进实施公交成本规制。在全行业实施成本规制和经营评价制度，市交通港口局和市财政局联合下发《成本规制管理办法》和《公交会计核算办法》，统一核算制度，明确成本构成、约束标准、监审程序以及违规处理等要求，对营收和相关资源性收入等建立相应监控措施；营运成本向社会公开，为政府决策提供参考。与此相配套，在管理层面，建立由市分管领导牵头的推进公共交通优先发展联席会议制度，同时履行公交成本费用评价委员会职能，邀请社会专家参加，评估企业经营状况，提出政府扶持意见；在技术层面，加快信息化进程，建设企业营运监管系统，即时采集和分析客流、能耗数据，为成本规制提供依据。
　　二是健全完善各类规范标准。广泛征求社会各界意见，完善公交线网规划，建立公交服务和技术标准体系，明确各类标准规范。在硬件方面，健全公交车辆、站点及配套设施的标准，对公交车辆技术、车辆排放、车辆广告、路牌识别以及公交站亭、站牌、首末站和枢纽等相关技术和建设等明确标准。按照市政府批转的《上海市公共交通车辆、车站广告设置暂行规定》，全面进行公交车辆广告整治。在软件方面，完善公交营运服务规范，对营运时间、车辆配置、服务供应、票务管理、安全行车等明确规范要求，并通过健全和完善监督评价制度，充分运用行政稽查、行业自律、社会监督等综合手段，促进企业规范服务。
　　三是加强公交经营权管理。完善经营权管理制度，与诚信考核相结合，建立优胜劣汰机制，规范企业经营行为和市场秩序。重点对行车作业计划、车辆配备、首末班车时间、服务质量、安全营运等加强日常监管与考核。对管理混乱、服务质量差、安全隐患多的企业，依法收回或吊销线路经营权；对新辟线路，进一步严格招投标管理，培育行业品牌，实现线路资源向服务质量好、社会效益显著的企业集聚。加强对校车、大卖场班车等具有公交性质而非公交车辆的管理，进一步规范客运市场秩序。
　　四是完善长效发展的扶持机制。将公共交通投入纳入公共财政预算体系，创新政府对公交投入的长效机制，促进行业可持续发展。在继续加大公交基础设施建设的基础上，完善现行公交补贴政策，制定既有利于促进企业发展，又有效防止片面依赖政府的操作办法。通过提高行业公交车辆补贴和对国有企业追加资本金等方式，鼓励加快车辆更新，普通公交车补贴从5万元提高到7万元，高配置公交车补贴从8万元提高到11万元；根据世博环保要求，提前更新车辆的残值补贴从80%提高到100%。政府对换乘优惠、老人非高峰免费乘车等惠民措施，以及要求企业承担社会福利性项目和完成指令性任务，实施政府购买公共服务。继续实行油价补贴和完善基础设施使用办法。完善政府投资的公交枢纽、站点对公交营运企业免收租金，公交停车保养场低价租赁给营运企业使用等政策。同时，发挥政府性投资公司的统筹平衡作用，确保行业安全、稳定、有序运转。
　　（四）加强企业管理，充分调动职工积极性
　　强化职业道德和业务培训，不断改善职工工作和生活环境，提高职工社会地位，增强公交行业吸引力。
　　一是增强营运企业内部管理动力。督促公交企业增强服务、成本、效益和管理创新的竞争意识，强化企业内部管理，加强一线车队建设和现场管理，实现管理重心下移，进一步降低成本，提高运行效率。国资管理部门加强对国有控股公交企业监管，完善考核评价体系，规范经营行为，切实增强企业的社会责任，促进企业健全自我约束、自我完善的制衡机制，不断创新和提高企业管理和服务水平。
　　二是强化职工职业道德和业务培训。将公交驾驶员从业培训项目纳入补贴培训范围，不断加大从业培训力度；在公交行业或集团内，建立驾驶员培训和实习基地，实行集约化、专业化管理；探索在职业技术学校开设相关专业，为公交定向培养人才。全面推行公交服务人员文明用语和行为规范，示范线路推进“双语”服务试点，促进行业规范、亲切服务，努力展现上海公交新形象。
　　三是提高一线职工收入保障职工权益。充分发挥公交行业工会和协会的作用，落实市总工会牵头调研形成的《关于加强公交职工工资收入分配工作的指导意见》。市人力资源社会保障局、市总工会等部门督促企业贯彻《劳动法》，改善公交职工福利待遇，保障其合法权益；公交首末站点配套相应设施，改善一线职工的工作和生活环境。企业作为提高职工收入的责任主体，建立职工工资集体协商制度，完善与劳动力市场价格水平相适应，与服务质量、安全运营相联系的职工工资正常增长机制。公交营运企业经营者收入与一线职工收入相挂钩，并保持在合理比例内。
　　五、深化公交改革的时间节点安排
　　2010年上海世博会召开为近期目标节点，落实深化公交改革发展各项工作。
　　（一）公交改革
　　2009年3月，完善补贴扶持和购买公共服务政策，制定加大投入的操作办法。巴士重组方案待国家证监会正式批准后，巴士公交集团挂牌成立，启动对其他公交的兼并重组工作；浦东公交新公司推行区域公交控股重组。公交全行业实施成本规制和经营评价制度。
　　2009年，先行启动奉贤、青浦区域公交整合，有序推进其他区县公交兼并重组。
　　2010年5月上海世博会前，完善行业公益性与运作市场化相结合的体制机制；基本形成相对区域经营格局，公交企业数量控制在20家左右，国有公交成为行业主力军。
　　（二）服务水平
　　2009年3月，健全完善公交各类技术标准和服务规范，并广泛征求社会各界和营运企业的意见后，正式向社会公布实施。
　　2009年，市政府发布《上海城市公共交通白皮书》，进一步指导和规划行业持续健康发展，不断提高服务水平。
　　2009年，完善公交线网规划，新辟、延伸、调整优化公交线路200条以上，其中开辟城乡巴士线路50条、社区巴士10条，行政村公交通达率达到95%。
　　2010年5月上海世博会前，实现内环线以内公共交通站点300米服务半径基本覆盖，内外环之间和郊区城镇500米服务半径全覆盖；道路、桥梁符合公交通行条件的行政村实现“村村通”公交。实现中心城两点间公共交通出行在1小时内完成，郊区新城1次乘车可进入轨道交通网络，新市镇与所属行政村之间1次乘车到达。
　　（三）硬件设施
　　2009年，建成公交停车保养场泊位660个，开工建设公交客运枢纽26个，公交专用道达230公里，90%以上公交车安装车载GPS装置；同时，按照《上海市公共交通车辆、车站广告设置暂行规定》全面进行广告整治，车辆、站点及配套设施基本规范有序。
　　2010年5月上海世博会前，建设84个公交客运枢纽，更新公交车4000辆，国Ⅲ排放和环保公交车辆达到50%以上，基本实现GPS装置在公交车内全覆盖；建成功能齐备、外观靓丽的候车站亭3400个，站点设施明显改观，公交营运服务和监管的信息化系统基本建立；基本形成300公里公交专用道，其中中心城区110公里，高峰时段专用道上的公交车时速平均达到18公里/小时以上，准点率达到90%。
　　（四）职工收入
　　2009年初，市总工会、市交通港口局等部门和单位联合发布《关于加强公交职工收入分配工作的指导意见》。
　　2009年底，公交职工收入待遇进一步改善，公交一线职工平均工资收入达到本市职工平均工资水平。
　　2010年5月上海世博会前，基本形成与市场规律和行业特点相结合的公交职工工资正常增长机制。
　　到2012年，基本形成与国际大都市相适应的公交服务体系。服务水平达到国内领先，车容车貌实现根本改善，国Ⅲ排放和环保车辆超过70%以上，公交从传统企业向现代企业转变，公交职工社会地位提高，公共交通吸引力明显增强，实现占出行总量35%以上的目标。形成行业公益性和运作市场化结合更科学的体制和机制，使公交营运企业有活力，市民公交出行更满意，公交一线职工有奔头。 

上海市交通运输和港口管理局
二○○九年二月二十三日