广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案

  改革开放以来，广东经济社会发展取得巨大成就，国内生产总值年均增长13.7% , 2007年达到30673亿元，占全国经济总量的八分之一。但经济发展的同时，消耗了大量的土地资源。广东省土地后备资源不足，国土面积仅占全国的1.87%,到2007年底，全省人均耕地只有0.45亩，远远低于联合国粮农组织规定的人均耕地0.8亩的警戒线。未来一段时期，广东用地需求量仍然较大，走内涵式挖潜的模式、节约集约用地是广东发展的必由之路。
2008年3月，温家宝总理在参加十一届全国人大第一次会议广东代表团审议政府工作报告时提出，希望广东成为全国节约集约利用土地的示范省。为落实温家宝总理重要指示精神，全面贯彻科学发展观的要求，广东省人民政府经商国土资源部，拟以省部合作方式在广东开展节约集约用地试点示范省工作。为全面推进广东节约集约用地试点示范省工作，为全国探索和提供可借鉴的土地管理新经验，制定本工作方案。
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕如何实现节约集约用地的中心思想，以构建保障科学发展新机制为主线，以保护耕地为前提，建立以规划和标准控制为基础，以政策约束激励为导向，以评价、监管、考核为保障，以市场配置为主导的土地节约集约利用的长效机制，有效促进城乡布局优化、产业结构升级转型和经济发展方式的转变，努力走出一条耕地保护严、建设占地少、用地效率高的科学发展道路，为广东省经济社会又好又快发展提供宝贵的土地资源保障。
二、工作目标和基本原则
(一)工作目标。在严格落实耕地保护目标责任制的前提下，优化国土空间布局，科学配置城乡、区域、产业发展用地，严格控制城乡建设用地总规模，不断提高节约集约用地水平和土地产出率。设立单位GAP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗指标等。从而实现至2012年，每新增亿元GDP所需新增建设用地量逐年下降，全省单位建设用地第二、三产业增加值约达到每平方公里2. 93亿元，比2007年增长约80%，节约集约用地水平居全国前列。严格落实耕地占补平衡，按质按量完成国家下达的耕地和基本农田保护任务，使广东成为经济发达、杜会和谐、环境优美、生态良好的节约集约用地示范省。
(二)基本原则。
--坚持解放思想，改革创新。以思想解放推动观念创新、政策创新、制度创新、机制创新、体制创新和手段创新，在发展中破解资源保障与保护的难题，使改革创新和保障促进科学发展贯穿于试点工作的始终。
--坚持统筹规划，开源节流。发挥广东省国土规划的宏观引导作用，强化土地利用总体规划的整体调控作用和刚性效力，加强相关规划与土地利用总体规划的衔接。坚持开源与节流并举，不断拓展建设用地和开发耕地新空间，重点盘活现有建设用地，大力提高农村建设用地的利用效率。
--坚持市场调节，政策激励。充分发挥市场配置资源的基础性作用，逐步扩大土地有偿使用范围。合理调整供地政策，建立节约集约用地奖励机制，充分发挥土地占用成本的约束和产出激励作用。
--坚持区别对待，有保有压。建设用地供应向产业升级和城乡优化布局倾斜，保障基础设施、重点项目、重要产业和民生项目用地需求。
--坚持强化监管，落实责任。建立健全土地市场动态监测调查制度和节约集约用地考核制度，强化建设用地批后监管，切实落实政府耕地保护和节约集约用地的目标责任制。
三、主要任务
(一)严格管理制度，切实落实保护耕地特别是基本农田保护目标。充分发挥土地利用总体规划的宏观调控作用，引导建设用地少占或不占耕地。加强对农业结构调整的引导，制定相应的农业政策，提高耕地的比较效益，引导农业结构调整向不减少耕地以至增加耕地的方向发晨。制订鼓励耕地保护和基本农田保护的优惠政策，建立和完善经济补偿机制。通过财政补贴，直接增加耕地保护和基本农田保护重点地区的经济收入，保证当地农民享有基本相同的经济社会发展水平。大力推进土地整理复垦开发，切实落实耕地保有量和基本农田保护目标。
(二)统筹安排各行各业用地，促进建设用地布局优化和产业结构调整。充分利用国土规划试点成果，按照主体功能区的设置要求，制订地区问差别化供地政策。新增建设用地优先保障重点发展地区、产业升级、基础建设、重点项目、重要产业和民生项目用地需求，促进区域协调发展、公共服务均等化和产业结构调整。限制产能过剩行业和高能耗、高污染项目用地。研究制订用地效率评价体系，制订全省不同地区、不同项目的供地指南，鼓励高效用地。整合现有开发区，推进工业企业集中进园进区，以“集约”促“节约”，对土地利用绩效高的开发区实行用地倾斜政策，充分发挥园区集约用地示范带动作用。
(三)合理配置，严格拉制新增建设用地。健全完善各类建设用地定额指标体系，严格执行用地定额标准。探索完善现行土地税费制度，提高新增建设用地成本。建立有效的用地批后监管制度，防止产生新的闲置土地。探索改革土地使用权转让增值收益分配办法，制订新增建设用地配置政策。研究探索宅基地管理政策，加强农村宅基地管理。
(四)深入挖潜，盘活现有建设用地。开展对现有建设用地利用效率评价以及闲置地和低效用地的清查工作，出台激励政策，加大对闲置地的处置力度，优先开发利用废弃地、空闲地和低效用地。制订扶持政策，积极推进旧城镇、旧厂房、旧村庄改造(以下简称“三旧”改造)，鼓励开发利用地上地下空间，提高容积率。统筹城乡协调发展用地，推进土地开发整理与地质灾害治理相结合，积极推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点工作。
(五)健全经济调节机制，加大市场配置土地资源的力度。合理调整建设用地的取得和保有成本，约束粗放浪费用地行为。继续完善国有土地使用权公开交易制度，深化国有土地使用权有偿使用制度改革。在确保国家土地收益不流失的前提下，探索改革现行一次性征收国有土地使用权出让收入的方式。深化征地制度改革试点，控制征地规模，完善征地补偿机制。积极开展农村集体建设用地使用制度改革，探索集体建设用地使用权以转让、出租、作价入股等方式流转，建立健全城乡统一的土地市场，推进农村集体土地的节约集约利用。
(六)开拓土地开发利用的新途径，减轻建设占用耕地压力。在符合生态环境要求和充分论证的前提下，科学实施工程和生物措施，积极整理开发部分低效园地和山坡地，按项目管理规定新增加的耕地用于耕地占补平衡。积极开展未利用地的调查和评价工作，做好专项规划，把开发未利用地作为落实耕地占补平衡和增加建设用地的有益补充。结合广东海岸线长、沿海滩涂多的特点，按照广东省海洋功能区划和符合生态保护、防潮、防洪等要求的前提下，科学合理开展围海造地工程，用于建设用地，减少建设对农用地的占用。研究制订围海造地后的鼓励政策。研究探索采用政府出资、公司运作的模式和引入社会资金等多种方式进行农用地和建设用地开发整理。从农业土地开发资金收入、耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费中筹集资金，用于开展“三旧”改造、低效园地和山坡地改造、围填海工程和生态保护用地等重大土地整理复垦开发工程。
(七)建立节约集约用地定期评估机制。定期对土地利用情况进行调查分析，评估节约集约用地水平，并根据节约集约用地实际效果的好坏、国家法律的修改和形势的变化对试点示范进行及时的修正。
四、实施步骤
(一)制定方案阶段(2008年10月完成)。由国土资源部和广东省人民政府将试点工作方案上报国务院。
(二)推进实施阶段(2008年11月至2012年8月)。按照工作方案，广东省人民政府和国土资源部共同开展节约集约用地试点示范省建设工作，逐项落实工作任务，不断完善相关政策体系。
(三)总结推广阶段(2012年9月至2012年底)。全面总结建设节约集约用地试点示范省的阶段性工作情况，形成报告报国务院。
五、保障措施
(一)加强组织领导，明确工作职责。广东省政府拟与国土资源部联合成立“建设节约集约用地试点示范省工作领导小组”，统筹协调解决试点工作中的重大政策问题。广东省各级政府要建立国土资源管理联席会议制度，落实政府主导、国土资源部门牵头、各相关部门齐抓共管的国土资源管理共同责任和联合执法机制，明确各级政府和相关部门的具体职责，确保各项工作责任落到实处。
(二)强化用地监管。建立和完善土地管理问责制，构建覆盖土地审批、供应、使用全过程、各工作环节紧密衔接、相关部门协作配合的监管体系。加强国土资源执法监察队伍建设，完善动态巡查通报和社会监督机制;强化乡(镇)村两级土地巡查执法力度，积极推进基层协管制度的开展。加大土地执法监察力度，从严查处违法案件，最大限度减少违法违规用地行为的发生。
(三)加快土地利用总体规划的修编和审批。广东省按照《全国土地利用总体规划纲要(2006--2020年)(以下简称《全国纲要》)确定的规划指标，抓紧广东省规划修编的各项工作；同时，将规划控制指标自上而下逐级分解，同步开展市、县、乡(镇)的规划修编工作。国土资源部尽快组织广东省和广州、深圳等须报国务院批准的城市土地利用总体规划审查工作。省内同步开展审查报批，在依法发挥规划自上而下控制作用的前提下，上下结合，提高效率。
实施节约集约用地试点示范的项目和工程，需优化土地利用布局调整基本农田的，可按照与新一轮土地利用总体规划修编相衔接，先补后调，确保基本农田面积不减少、质量等级不降低以及土地节约集约利用水平有明显提高的原则，编制涉及基本农田调整的土地利用总体规划修改方案，待省级土地利用总体规划大纲审查同意后，由省政府批准实施，并报国土资源部各案。
(四)加强新技术、新手段和第二次土地调查工作成果的应用。充分应用遥感、地理信息系统、全球定位系统和网络技术等现代高新技术，提升相关调查、清查工作的科技含量，提高土地利用监管水平和效率。完善卫星遥感监测体系，构建国土监察动态监测网络。在加快完成第二次土地调查工作的基础上，按广东省土地利用总体规划的耕地保护目标，准确核定省内各地耕地保有量和基本农田面积。进一步细化土地的类别，科学界定水域归类。在规划中探索水面不计入建设用地规模的做法，小水库的水面列入坑塘水面，与河流相连的水库水面可不作为建设用地统计。
(五)建立节约集约用地激励与约束相结合的新机制。按照“约束要严、激励要实、责任要明”的原则，推行节约集约用地亡建立节约集约用地考核评价制度，将节约集约用地评价体系的相关指标列入广东省经济社会发展和领导干部政绩考核指标体系。省政府每年对各市节约集约用地工作成绩突出的市县(区)予以奖励，并在分配下一年度新增建设用地指标时子以倾斜。鼓励开发区高效利用土地。对土地集约利用评价达到要求的开发区，可以申请整合依法依规设立的开发区，或利用符合规划的现有建设用地扩区，促进产业集聚，集中布局。
(六)鼓励扶持“三旧”改造。对开展“三旧”改造需要新增建设用地和占用农用地的，按照“增加建设用地流量，不增加建设用地规模”的原则，创立国家专项的“周转指标”安排解决。对历史形成的无合法用地手续的建设用地，符合土地利用总体规划并属已建成使用的，按“区别对待、调减规模、依法处置”的原则，一并纳入“三旧”改造，以促进用地布局优化和现有建设用地的集约利用。
(七)对重点项目加大支持，建立各类工程节约集约用地设计标准。支持国家重点交通、能源、水利等基础设施项目建设，报国务院批准用地的线型工程，对征用土地的可按地市为单位分段报批。对一些国家重点项目确急需用地的，可批准控制性工程先行用地，再办理建设用地报批手续，对省的一些特殊重点项目探讨用地的保障措施。探讨国家重点建设项目多途径、多渠道实现耕地占补平衡的办法。严格执行建设项目用地定额标准，并根据土地资源条件，鼓励各行业在各类工程设计中积极实施节约集约用地标准。严格执行《工业项目建设用地控制指标》，建立和完善投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等标准。鼓励技术创新，支持通过工程技术措施节约用地。
(八)营造试点示范省建设的良好社会氛围。大力宣传节约集约用地理念和有关政策，通过广播电视、报刊杂志、互联网等广泛进行宣传和教育，增强全社会的土地资源忧患意识和节约资源、保护环境的责任意识，确保试点示范省建设顺利开展。
  附件

国土资源部、广东省人民政府建设节约集约用地试点示范省领导小组人员名单

  一、领导小组
  组长:徐绍史(国土资源部部长) 
 黄华华(广东省省长)
  副组长:鹿心社(国土资源部副部长) 
 林木声(广东省副省长)
  成员:国土资源部有关司局、广东省有关厅局和各地级以上市人民政府主要负责人。
  二、领导小组办公室
  (一)北京办会室
  主任:国土资源部司长
  成员:相关工作人员。
  (二)广州办公室
  主任:罗欧(广东省政府副秘书长)
  副主任:招玉芳(广东省国土资源厅厅长)
  成员:相关工作人员。