案例：
吴某系某客运公司驾驶员，2001年冬天的一个早晨，他驾车与一骑车人发生交通事故。公安局交巡警支队事故处理大队（以下简称大队）作出第一次责任认定，当事人双方系同等责任。吴某不服，经申请公安局交巡警支队（以下简称支队）作出重新认定，维持了大队作出的第一次责任认定。
吴某不服针对大队提起行政诉讼，经审理，法院撤销了大队作出的第一次责任认定，并判令大队重新作出责任认定。大队不服提起上诉，二审法院维持了一审判决。于是大队作出第二次责任认定，当事人双方仍然是同等责任。吴某不服，经申请支队作出重新认定，以大队未进行新的调查为由撤销了大队作出的第二次责任认定，并责令大队重新作出责任认定。于是大队作出第三次责任认定，经补充调查当事人双方仍然是同等责任。吴某不服，经申请支队作出重新认定，维持了大队作出的第三次责任认定。吴某不服提起行政诉讼，经审理，法院维持了大队作出的第三次责任认定，吴某不服提起上诉，目前案件尚在二审中。
评析：
一起交通事故等于六次责任认定？本案是比较典型的行政机关重新作出具体行政行为的情形。行政机关重新作出具体行政行为有多种原因和多种形式，本案中被告第一次重新作出具体行政行是基于人民法院的判决，第二次重新作出具体行政行是基于行政机关的复议决定。如何理解行政机关重新作出具体行政行为：
一、行政机关重新作出具体行政行为的法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。”第五十五条规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。” 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的。”该条第二款规定：“行政机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”
《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条规定：人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第五十五第规定的情形。人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第五十五条规定的限制。行政机关以同一事实和理由重新作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第五十四条第（二）项、第五十五条的规定判决撤销或者部分撤销，并根据行政诉讼法第六十五条第三款的规定处理。
二、重新作出具体行政行为中“同一事实和理由”的界定
同一事实和理由中的“事实”，指的是行政机关所认定的据以作出具体行政行为的法律事实；“理由”指的是行政机关据以作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。《贯彻意见》第67条规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为的事实和理由部分只要改变了其中一部分，即不属于行政诉讼法第五十五条中规定的同一事实和理由”。
通过比较，可以看出本《解释》在对同一事实和理由的界定较过去更为准确。依本条第一款规定，判断事实和理由同一性的标准是主要事实和主要理由是否一致，即只要主要事实和主要理由一致，就属于行政诉讼法第五十五条规定的同一事实和理由，而仅仅次要事实和次要理由的改变则不影响定性和处理。
三、违反法定程序—适用行政诉讼法第五十五条的例外
根据我国行政诉讼法第五十四条规定，人民法院经过审理，认为具体行政行为有主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权等五种情形之一的，应当判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。重作具体行政行为不能基于同一的事实和理由，但是其中违反法定程序为由撤销重作的，则不受此规则的限制。之所以如此，主要是考虑到这类具体行政行为的特殊性，即事实与理由都属于实体问题，而不属于程序问题，违反法定程序固然可能影响实体处理的结果，但两者之间并无必然性的联系，也就是说，在法律上，原来的事实和理由仍可能适用于因违反法定程序而被撤销重作的具体行政行为。
四、对基于同一事实和理由作出的基本相同的具体行政行为的处理
1、根据《行政诉讼法》第五十四条第二项和第五十五条判决撤销或部分撤销。将基于同一事实和理由重新作出的具体行政行为撤销或部分撤销之后，则法院先前作出的撤销重作判决仍然生效，被诉行政机关仍应执行撤销重作的判决，即再次重新作出具体行政行为。
2、根据《行政诉讼法》第六十五条第三款的规定处理。该款是关于行政机关拒绝履行判决、裁定而采取的措施的规定，据此，法院对于以同一事实和理由作出基本相同的具体行政行为的行政机关可以采取执行罚，对于有关责任人可以采取向有关部门提出司法建议、甚至追究其刑事责任。
（作者单位：江苏徐州泉山区法院）