政府信息公开案件中对“商业秘密”和“个人隐私”的认定
－－吴某某不服某区国家税务局政府信息公开申请答复案【裁判要旨】行政机关在作出政府信息公开申请答复时，由其认定“商业秘密”和“个人隐私”，但《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）并未对两者进行界定。对此，法院应当采用实体审查标准予以复审，适用现有法律规定、指导案例及参考理论界通识，准确认定“商业秘密”和“个人隐私”，防止行政机关利用法律概念的不确定性，滥用公开豁免理由，损害信息公开申请人的知情权。【案情】原告：吴某某被告：某区国家税务局（以下简称：某区国税局）2010年11月25日，吴某某向某区国税局申请公开“（一）某房屋拆迁公司2002年8月—2004年12月31日税务变更申请表的复印件；（二）该公司2002年8月—2004年12月31日税务登记证件的内容”两项政府信息。某区国税局当日向吴某某出具收件回执。经审查，某区国税局认定吴某某申请公开的第（一）项信息中，财务印鉴、企业印鉴和公司电话号码系商业秘密，个人印鉴系个人隐私，遂于同年12月10日向某房屋拆迁公司发出意见征询单。某房屋拆迁公司于同月14日答复不同意提供该信息。某区国税局遂根据《信息公开条例》第二十三条之规定，不予公开该项信息。至于吴某某申请公开的第（二）项信息，某区国税局认为属于依申请公开的政府信息，根据《信息公开条例》第二十一条第（一）项之规定，予以公开。据此，某区国税局于2010年12月15日作出第6号政府信息公开申请答复。吴某某不服，向上海市国家税务局申请行政复议，复议机关维持了某区国税局作出的第6号政府信息公开申请答复。吴某某仍不服，以其第一项申请不涉及商业秘密和个人隐私为由，向法院提起行政诉讼。【审判】法院认为，某区国税局作为行政机关，具有受理向其提出的政府信息公开申请并作出答复的法定职权。某区国税局收到政府信息公开申请后，认为吴某某申请公开的第（二）项信息属于依申请公开的信息，并于法定期限内如实提供。该项行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法可予以维持。对于吴某某申请公开的第（一）项信息，某区国税局认为财务印鉴、企业印鉴和公司电话号码系商业秘密，个人印鉴系个人隐私，因权利人不同意公开，故不予公开。对此，法院认为，根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第十条第三款之规定，商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。而公司电话号码作为联系方式是公司开展经营活动的条件之一，财务印鉴、企业印鉴是公司在经营活动中进行意思表示的一种确认形式，三者通过对外公开或出示，发挥其基础作用，不符合商业秘密不为公众所知悉的特征，不属于商业秘密。至于个人隐私，一般是指公民个人生活中不向公众公开的、不愿公众知悉的、与公共利益无关的个人信息。而个人印鉴为个人进行意思表示的一种确认形式，同签名一样，通过出示发挥其基础作用，具有对外性，不符合个人隐私不向公众所公开、不愿公众所知悉的特征，不属于个人隐私。综上，某区国税局认定吴某某申请公开的第（一）项信息中含有商业秘密和个人隐私，缺乏事实证据和法律依据，应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第（二）项第1目、第2目之规定，判决：一、撤销第6号政府信息公开申请答复中第一项答复的行政行为，针对吴某某的第（一）项政府信息公开申请，某区国税局应当自判决生效之日起十五个工作日内依法重新作出答复；二、维持第6号政府信息公开申请答复中第二项答复的行政行为。判决后，双方当事人均未提起上诉。【评析】政府信息公开的本质是保障公众对政府信息的知情权。自2008年5月1日《信息公开条例》施行以来，其在保障公民知情权和监督权、提高政府工作透明度和公信力等方面起到了积极作用，同时也暴露出一些值得思考和亟待解决的问题，如关于“商业秘密”和“个人隐私”的认定。《信息公开条例》第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。这两条规定将商业秘密、个人隐私划入相对不公开的范围，但并未对商业秘密、个人隐私进行界定，导致实践中各行政机关认定标准不甚统一，法院司法审查时往往宽严不一，从而影响到政府信息的实际公开范围。因此，结合现有规定和司法实践对“商业秘密”和“个人隐私”进行梳理和界定，兼具理论研究价值和现实指导意义。本案的审理难点在于，法院应当采用何种审查标准来复审行政机关对于商业秘密和个人隐私的认定。本案的争议焦点在于，吴某某申请公开的政府信息是否涉及商业秘密和个人隐私。一、商业秘密和个人隐私的司法审查标准行政机关对于商业秘密和个人隐私的认定，法院应当形式审查还是实体审查，目前还存在争议。所谓形式审查，即不重新审查是否构成商业秘密、个人隐私，而仅仅对于是否经过征询程序进行审查，充分尊重行政机关对于商业秘密、个人隐私的认定。所谓实体审查，即重新审查是否构成商业秘密、个人隐私，对于行政机关的认定不能不加判断地认可。我们认为，商业秘密、个人隐私的认定属信息公开申请答复行为作出之重要的事实依据，为行政行为合法与否的要件之一，法院应当采取实体审查标准予以全面复审，同时也避免行政机关滥用商业秘密、个人隐私的概念，与第三方形成不公开相关信息的合谋。本案即采用实体审查标准，认为某区国税局认定吴某某申请公开的政府信息中含有商业秘密和个人隐私缺乏事实证据和法律依据，并予以撤销。二、商业秘密的审查认定《信息公开条例》对于商业秘密并未给出明确界定。在法律（狭义）层面，仅《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）明确界定了商业秘密，指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。实践中，它成为了当然援引的权威概念和认定标准。根据《反不正当竞争法》的界定，商业秘密具有以下特征：1.不为公众所知悉，即权利人不经常向公众公开相关信息，或者说公众无法通过合法正当途径获取相关信息；2.能为权利人带来经济利益、具有实用性，即该相关信息具有现实的或潜在的使用价值，公开相关信息会对权利人的竞争地位造成实质性的损害；3.权利人采取保密措施，即客观上权利人有自己保密的行为或要求行政机关保密的行为等。司法实践中，对于保密措施的认定主要体现在权利人是否限制了接触范围，是否明确了接触的准许条件或者采取了限制接触的技术手段，是否对接触人员明确赋予了未经授权不得使用、披露的义务，是否接触到该商业秘密的人都显然识别和认识其为商业秘密等。某区国税局认定财务印鉴、企业印鉴和公司电话号码系商业秘密。对照《反不正当竞争法》中商业秘密的概念及特征，公司电话号码作为联系方式是公司开展经营活动的条件之一，财务印鉴、企业印鉴是公司在经营活动中进行意思表示的一种确认形式，三者通过对外公开或出示，发挥其基础作用，不可能不为公众所知悉。既然不符合不为公众所知悉这个基本特征，即使公司电话号码、财务印鉴和企业印鉴具有实用性，能为权利人带来经济利益，也不能认定三者构成商业秘密，何况这三者并不具有现实的或潜在的使用价值，以致公开后会对权利人的竞争地位造成实质性的损害。加之某区国税局也未对权利人采取了保密措施进行举证，其将这三者认定为商业秘密显然有误，不排除滥用商业秘密这一不确定的法律概念逃避公开信息的法定职责之嫌疑。有学者提出，不同的法律规范之立法目的与价值取向各有不同，《反不正当竞争法》立法目的在于鼓励和保护公平竞争，保障私主体的合法权利，与《信息公开条例》保障公民知情权、打造透明政府的价值取向并非融合，故应当在援引概念时，对于两者差异进行阐述并适当调整利益偏向，借以加强准用理由。如是，本案缺少了对于概念准用的说明，但某区国税局将不可能不为公众所知悉的公司电话号码、财务印鉴、企业印鉴认定为商业秘密，显然违背了秘密不为公众所知悉的通识，法院认为被告的认定缺乏事实证据和法律依据并无不当。综上，在《信息公开条例》未对商业秘密作出明确界定的当下，对于商业秘密的认定得准用相关的法律规定，但援引时需考察不同法律规范的立法目的及价值取向，阐述准用理由，调整利益偏向，同时参考理论界通识和相关指导案例，确保认定标准一致，适法统一。三、个人隐私的认定隐私权是自然人所享有的对自己个人秘密和个人私生活进行支配并排除他人干涉的一种人格权，它不仅为我国学界所公认，也为我国法律所确认。但是作为隐私权客体的“隐私”，其在法律层面尚无明确界定。现代汉语中，隐私是指不愿告诉别人或不愿公开的个人的事，包括有关个人生活领域的一切不愿意为人所知的信息。学术界则存在“不愿被窃取和披露的私人信息就是隐私”的“信息说”，“私人生活安宁不受他人非法干扰、私人信息保密不受非法搜集、刺探和公开等”[1]的“私生活秘密说”等不同的认识。综合现代汉语中的一般认识和学术界不同学说之间的共同点，从法律的角度解释个人隐私，即“公民与公共利益无关的个人私生活秘密，是公民不愿公开或不愿为他人所知的个人身体或私生活方面的秘密信息”[2]，包括私人信息、私人活动和私人空间三个方面。私人信息指有关个人的一切情报资料和资讯；私人活动指一切个人的、与公共利益无关的活动；私人空间指个人的隐私范围。将上述梳理的隐私权及隐私客体适用到政府信息公开领域，个人隐私是指行政机关因行政行为所保管的档案或记录中涉及有关自然人个人的信息。此处的保管属广义，包括保管、搜集、利用和传播；个人信息也属广义，包括私人信息、私人活动和私人空间。个人隐私的主要特征为：1、由自然人享有，法人或其他组织不享有隐私权；2、属于权利人个人生活领域，一般与公共利益无关；3、权利人主观上不愿向公众公开、客观上也不为公众所知悉；4、由行政机关持有并可基于公共利益的需要而强制公开。本案中，某区国税局认定个人印鉴系个人隐私。对照个人隐私的四个特征：1、该个人印鉴属于某房屋拆迁公司的法定代表人，其权利人系自然人；2、如果该个人印鉴仅作为个人进行意思表示的方式，而不以某房屋拆迁公司法定代表人的意义出现，则其应当属于个人生活领域，然而事实上，吴某某申请公开的税务变更申请表上的该个人印鉴，恰恰是出现在“法定代表人”项下，超出了个人生活领域范畴；3、个人印鉴作为个人进行意思表示的一种确认形式，同签名一样，通过出示发挥其基础作用，具有对外性，不符合不愿向公众公开、不为公众所知悉的特征；4、该个人印鉴载于税务变更申请表中，为行政机关所持有，可基于公共利益的需要而强制公开。由于本案中个人印鉴不完全符合个人隐私的四个特征，被告不应当认定其属于个人隐私，对此，法院采用实体审查标准进行复审时予以了纠正。（作者单位：上海市虹口区人民法院）[1] 张新宝：《隐私权的法律保护》，群众出版社1997年版，第17页。[2] 杨新立：《隐私权，不容侵犯》，载1999年9月8日《人民日报》。