－－上海迪比特实业有限公司不服上海市闵行区规划和土地管理局土地行政决定案
【裁判要旨】
对涉嫌闲置土地的使用者停止办理有关土地登记、审批手续系对行政相对人采取的程序性行政措施，司法审查的范围仅限于审查土地管理部门认定行政相对人涉嫌土地违法是否具有初步的合理根据；至于是否实质构成闲置土地，则不在司法审查范围之内。
【案情】
原告：上海迪比特实业有限公司。
被告：上海市闵行区规划和土地管理局。
2002年12月3日，原告上海迪比特实业有限公司与原上海市房屋土地资源管理局签订《上海市国有土地使用权出让合同》，受让上海市闵行区莘庄镇123街坊9丘地块50年的土地使用权，并约定当上海迪比特实业有限公司与原上海市闵行区房屋土地管理局签订《上海市闵行区莘庄镇123街坊9丘地块征地动迁承包合同》并履行交地手续后应尽快对该地块进行动工开发，上海迪比特实业有限公司必须在取得正式的《上海市房地产权证》之日起8年内竣工。之后，双方于2004年4月9日再次签订《补充合同》，对争议地块的总面积、建筑容积率作了调整。
2003年4月8日，原告取得争议地块沪闵地[2003]1071号《建设用地规划许可证》，其中用地项目名称为迪比特大厦（暂定名）。
2004年9月29日，原告取得争议地块沪房地闵字（2004）第072517号《上海市房地产权证》。2010年2月21日原告向被告递交争议地块的《闲置土地登记表》及情况说明。2010年12月31日，被告认为原告在出让合同生效后至今未开工，涉嫌闲置土地，故予以立案调查。
2011年1月10日，被告向原告发出闵规土调查[2011]第1号《闲置土地登记地块调查通知书》和本案所涉闵规土决定[2011]第1号《暂停办理土地登记、审批手续决定书》，认定涉案地块满两年未动工开发，原告也已于2010年2月申请了闲置土地登记，现被告已就上述地块立案调查。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第四项规定，决定暂停办理上述地块过户、抵押等有关土地登记、审批手续，并向原告邮寄了相关文书。
原告诉称，原告依法取得涉案地块的土地使用权，获得了《建设用地规划许可证》、《上海市房地产权证》。被告未按《动迁合同》约定日期将争议地块移交给原告，且被告在原告事先不知情的情况下片面调整该地块的城市规划，故该地块未能开发建设系被告造成，原告不存在任何违约或土地违法行为。被告作出本案讼争具体行政行为，无事实依据，程序违法，故要求撤销被告于2011年1月10日作出闵规土决定[2011]第1号《暂停办理土地登记、审批手续决定书》的具体行政行为。
被告辩称，2002年12月3日，原告与原上海市房屋土地资源管理局签署《上海市国有土地使用权出让合同》，后于2003年4月8日申请办理了《建设用地规划许可证》。但原告在实际占有争议地块后，因自身原因一直未动工开发建设并办全相应建设手续。原告长期闲置争议地块涉嫌违反土地管理的相关规定。被告所作具体行政行为，系履行监督检查职责过程中采取的程序性行政措施，并不涉及案件的最终实体认定，故原告以其未构成闲置土地违法行为而要求撤销讼争具体行政行为的理由不能成立。
【审判】
上海市闵行区人民法院经审理后认为，对于涉嫌闲置土地的单位或者个人采取停止办理有关土地审批、登记手续的措施属于对相对人的程序性权利进行暂时限制，该具体行政行为对原告的财产权益产生了实质影响，故应属于行政诉讼的受案范围。被告上海市闵行区规划和土地管理局作为土地管理部门，依法具有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第四项规定，土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以对涉嫌土地违法的单位或者个人，采取停止办理有关土地审批、登记手续的措施。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。同时该条第二款第（一）项规定，国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的，也可以认定为闲置土地。本案中，原告于2002年和2004年与原上海市房屋土地资源管理局分别签订出让合同和补充合同，依法受让了争议地块的国有土地使用权，之后又分别取得该地块的《建设用地规划许可证》、《上海市房地产权证》等，但该地块上相关建设项目至今未动工开发建设，该行为已涉嫌土地违法。为此，被告在原告进行闲置土地登记后予以了立案调查，并依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第（四）项的规定作出暂停办理土地登记、审批手续的决定，适用法律正确。因被诉具体行政行为系被告对涉嫌土地违法行为立案查处过程中所采取的暂时性限制措施，并未对原告是否构成土地违法作出最终认定。原告虽然提出本案争议地块未能开发建设系被告造成，原告不存在闲置土地行为等抗辩理由，但这些事实的认定和适用有待于被告在调查过程中进一步核实，不属于本案审查的范围，法院不予审查。上海市闵行区人民法院判决驳回原告上海迪比特实业有限公司的诉讼请求。
一审判决后，原告不服，向上海市第一中级人民法院提起上诉。二审法院判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
一、限制措施的性质
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条规定，土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：……（四）对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续。从该规定来看，土地行政主管部门对涉嫌土地违法的单位或者个人，采取停止办理有关土地审批、登记手续的措施，限制其获取土地审批、登记的权利，是一种不利行政行为。典型的不利行政行为包括行政处罚和行政强制措施等。本案所涉限制措施与行政处罚有本质区别：行政处罚必须以实施违法行为为前提，以惩戒违法行为人为目的，是一种最终的不利处理。而本案所涉限制措施是在监督检查过程中发现涉嫌违法行为，以防止危害发生扩大为目的而采取的暂时性限制。这种限制措施具有暂时性，行政机关在行政管理过程中采取限制措施后，应当依法及时查清事实，并作出最终处理决定。如果违法事实成立，应按照相关规定作出终局处理，如果违法事实不成立，应当立即解除调查过程中采取的限制措施。本案所涉限制措施与行政强制措施有相似之处：根据行政强制法的规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民、法人或其他组织的权利实施暂时性限制的行为。从行为的负担性、强制性、暂时性和目的特殊性来看，两者均有一致之处。但两者的区别在于本案所涉限制措施系对相对人获得行政审批、登记的程序性权利采取限制，并不涉及实体权利，而行政强制措施系对相对人的人身自由或者财物进行限制，对象是相对人业已取得的实体权利。经与行政处罚和行政强制措施的对比，这种限制措施应定性为以防止涉嫌土地违法行为的危害后果为目的，对土地审批、登记等程序权利的暂时性限制。
二、限制措施的可诉性
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定了行政诉讼的受案范围。尤其是《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条，通过列举法确立了受案范围的权益标准，即判断行为是否涉及相对人的人身权、财产权，如果不涉及人身权、财产权，除非法律、法规明确规定可诉，否则不在受案范围之内。一般意义上，财产权是指以财产利益为内容，直接体现财产利益的权利，包括物权、债权、继承权等。如行政强制措施的查封、扣押、冻结针对的都是公民、法人或其他组织可支配的物权或债权。但照搬民法上关于财产权与人身权的界定可能对理解行政诉讼法上的受案范围无益。随着行政管理方式日趋多样化，行政行为对财产权的影响不仅及于相对人已经取得的物权和债权等，还及于相对人实现权利的行政过程，很难用列举的方式完全涵盖。本案所涉限制措施虽然并未涉及原告已经取得的实体性财产权，但停止办理有关土地审批、登记手续势必对原告未来能否取得财产权益产生实质影响。笔者认为可以将财产权理解为以物质财富为对象，直接与经济利益相联系的权利，应当包括与经济利益相关的实体权利，也应当包括与经济利益相关的程序权利。从权益标准来讲，本案涉讼限制措施属于行政诉讼的受案范围。
前述限制措施在土地违法行为的立案查处过程还具有相对的独立性。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条规定了土地行政主管部门履行监督检查职责时可以采取的多种措施，但其中的大部分，如查阅复制文件、要求作出说明、进入场所进行勘测等均是调查的一种手段，是一种辅助性的行为，从当前行政诉讼法的受案范围来看，不属于可诉的具体行政行为。本案涉讼限制措施虽然具有暂时性，但它对相对人的权利产生实质影响，因此应当认定为独立的具体行政行为，属于行政审判的受案范围。
三、限制措施的审查限度
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条规定，土地行政主管部门发现涉嫌土地违法，即可对涉案单位或者个人采取停止办理有关土地审批、登记手续的措施。首先，从文义理解，所谓涉嫌，是指怀疑有某种违法行为的可能性，并不以查实违法行为为前提。因此只要被告认定原告涉嫌土地违法有合理根据，法院即可予以确认。其次，从立法目的出发，土地行政主管部门采取停止办理有关土地审批、登记手续的措施，是在最终的实体处理决定作出前所采取的一系列限制，意在防止土地闲置的危害发生或扩大。涉土地违法行为一般比较复杂，从立项到开发涉及一系列行政、民事行为。如果要求行政机关查实土地违法行为再做处理，可能错过最佳执法时机，产生无法逆转的后果，损害社会利益。因此土地管理部门一旦发现相对人违法的可能性，应当立即采取限制措施，并着手开展调查，如要求其查实违法行为再作处理，则有违立法本意。再次，从利益平衡角度考虑，尽管因相对人有违法嫌疑即采取限制措施对相对人的权利有一定影响，但本案所涉限制措施系暂时性措施，行政机关查明案件情况后将及时解除，因此该限制措施对相对人的影响有一定时间限度，行为与后果总体相当。为促进土地节约集约利用，有效整顿管理土地市场，保护社会公共利益，对涉嫌违法行为采取措施是必要的。综上，笔者认为本案所涉限制措施的事实认定标准是怀疑相对人有实施闲置土地违法行为的可能性，其行为是否确实构成闲置土地，不属案件司法审查范围。本案中，原告于2002年和2004年与原上海市房屋土地资源管理局分别签订出让合同和补充合同，依法受让了争议地块的国有土地使用权，之后又分别取得该地块的《建设用地规划许可证》、《上海市房地产权证》等，但该地块上相关建设项目至今未动工开发建设，被告据此认定原告的行为涉嫌土地违法，可能构成《闲置土地处置办法》所规定的闲置土地行为，主要证据充分，认定事实并无不当。原告虽然提出本案争议地块未能开发建设系被告造成，原告不存在闲置土地行为等抗辩理由，但这些事实的认定和适用有待于被告在调查过程中进一步核实，不属于本案审查的范围。
（作者单位：上海市闵行区人民法院）