政府信息公开“申请内容不明确”时“补正”的法律思考——杨某诉崇明县规划和土地管理局政府信息公开案
【案 情】
原告：杨某
被告：崇明县规划和土地管理局
原告向被告提出政府信息公开申请，要求获取“原崇明县房屋土地管理局为所属的上海市崇明县土地发展有限公司实施建设项目用地储备要求划拨国有农用地使用权而向崇明县人民政府请示时提交的所有材料”。被告认为原告的申请不符合法律规定，要求原告补正。原告提交了补正书面材料，其内容与原申请一致。崇明县规划和土地管理局以《非政府信息公开申请告知书》的形式告知原告“经审查，您提交的材料不符合《上海市政府信息公开规定》第二十一条规定政府信息公开的申请要求，不适用于《上海市政府信息公开规定》，本机关不再按照《上海市政府信息公开规定》作出答复。”原告对此答复不服向崇明县人民法院提起诉讼。
审理中被告表示：上海市崇明县土地发展有限公司实施的建设项目有多个，被告为此多次向县政府请示。现原告对申请内容的描述不能指向某一特定文件，故其申请内容不明确。
【审 判】
一审法院审理认为：原告的申请内容不明确，不符合政府信息公开的申请要求。被告按照法律规定要求原告在合理期限内补正，原告虽进行了补正，但其提交的补正内容与原申请内容一致，仅为形式补正，不符合政府信息公开的申请要求，被告不再按照《上海市政府信息公开规定》作出答复并无不当。故驳回原告的诉讼请求。
一审判决后，杨某不服，向上海市第二中级人民法院提起上诉。市二中院经审理，判决驳回上诉，维持原判。
【评 析】
在依申请的政府信息公开中，行政机关首先应当明确申请人要获取的是什么样的信息，接下来才能看该信息是否存在及是否应当公开。也就是说明确的申请内容是政府信息公开工作启动的前提之一。当申请的内容不明确时，行政机关无法确定相关信息，就无法启动政府信息公开工作，但此时行政机关不能简单的以申请不符合法定形式为由拒绝申请人的申请，因为我国现行法律赋予了申请人对申请内容补正的机会。在司法实践中，有关申请内容是否明确、申请人补正是否规范、行政机关对补正后的申请如何答复等问题，由于立法缺乏具体规定、司法经验相对匮乏等原因，尚需审判庭深入思考和审慎处理。笔者将结合本案例对上述问题谈几点看法，以期进一步的探讨。
一、法院应否对申请内容是否明确进行裁断？——以行政自由裁量权的司法审查为视角
一种观点认为法院不应裁断，理由是：（1）审查原告是否提出明确的申请，本质上是对依申请行政行为启动条件的审查。这并不是政府信息公开行为审查的重心，它属于程序审查的内容，而非实体审查。法院只需审查原告是否提出了申请，在被告认为申请明确时是否作出了答复，在被告认为申请不明确时是否告知原告进行补正等程序性问题。（2）尊重行政机关的专业判断。行政机关掌握着大量的政府信息资源，对于原告的申请内容是否具有明确指向，有着详实的判断依据。而作为法院对此缺乏判断推理的客观基础，仅凭对原告申请内容的书面理解和日常的逻辑推理，势必要脱离实际。
另一种观点认为法院应当裁断，笔者也赞同该观点，理由是：依申请的政府信息公开行为，并不像其它行政申请行为一样有确切的标准或要件可循（譬如法人代表变更登记，法律有明确规定要提供公司营业执照、内资表等材料），是否明确完全在于行政机关自身的判断。当行政机关不愿意公开信息时，即使他们明知申请的内容是明确的，也可以以申请内容不明确为由，拒绝当事人的申请。当行政机关这种自由裁量权丧失了监督，极易导致职权滥用。所以必须由中立的法院进行司法裁断，确定申请内容是否明确。
二、“申请内容是否明确”的认定——由“所有材料”引发的思考
本案中原告申请“原崇明县房屋土地管理局为所属的上海市崇明县土地发展有限公司实施建设项目用地储备要求划拨国有农用地使用权而向崇明县人民政府请示时提交的所有材料”。而该“所有材料”是否能明确的指向特定的政府信息，原被告双方各执一词。“申请内容是否明确”是一个很难拿捏的问题，这主要源于法律没有明确的标准及语言逻辑和客观情况的复杂性等原因。
1、法律对“申请内容”的概然要求
《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二十条规定：“政府信息公开申请应当包括下列内容：……（二）申请公开的政府信息的内容描述；……”。该条并没有对申请的内容描述提出具体要求。而根据《上海市政府信息公开规定》（以下简称《规定》）第二十一条，申请中要有“明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述”。虽然该条对《条例》第二十一条进行了细化，但可以看到这里采取的是宽松的开放式的标准，即当申请的内容无法指向特定政府信息的文件名称、文号时，亦可以是“其他特征描述”。实践中，申请人提供的“其他特征描述”是否能指向“特定政府信息”呢？由于现代政府职能的扩张，政府信息涉及的点多、线长、面广，如果申请人对特征描述的不够具体，很可能指向许多具有同样特征的政府信息。原告一般都会坚持自己提供的特征描述是可以指向特定信息的；而被告往往会存在同一特征的许多文件，认为无法确定申请的内容，即使确实可以指向某一特定文件，如果被告不愿意公开，也会声称该特征描述不明确，因为对申请内容是否明确的判断完全在于被告。正是因为立法上有“其他特征描述”这样的 “兜底规定”存在，使得信息申请人在描述信息内容时有了更宽阔的选择空间，但这也增加了信息描述的不确定性，很可能使得信息内容“明确”的目的无法实现。
2、“申请内容是否明确”的双重剖析——语言逻辑分析与客观情境推理
法院对申请内容是否明确的审查应大致遵循以下思路：当双方对申请内容的明确性没有异议的，当然无需审查。当被告认为原告的申请不明确，要求其补正，原告坚持认为自己的申请已经明确的，应当予以审查。首先，从语言逻辑和常理分析，如果原告的申请显然是不明确的，应当要求原告说明理由，如果理由难以让人信服，应当尊重行政机关的判断。其次，如果申请的内容显然是明确的，应当要求被告说明其认为申请内容不明确的理由，如果说明难以让人信服的话，应当支持原告的主张。最后，如果申请内容是否明确无法从字面推断，应先问被告哪里不明确？有何证据？然后要求原告对被告的说明进行反驳，有何证据？应当充分听取双方当事人意见后，综合语言逻辑分析和客观推理的基础上，最后形成法官的内心确信。
（1）对“所有材料”的语言逻辑分析
本案中，被告认为原告申请的是“所有材料”，“所有”本身就是一个泛指的概念，无法指向特定的内容，这就说明了原告的申请是不明确的。原告认为其申请的“所有材料”并不是泛指的，而是有定语限制的。该所有材料是被告“请示时”提交的材料，该“请示”是可以明确的，原告已经清楚的对此描述：请示的主体是原崇明县房屋土地管理局；请示的对象崇明县人民政府；请示的目的是为所属的上海市崇明县土地发展有限公司实施建设项目用地储备要求划拨国有农用地使用权。故该请示是明确的，那么请示时提交的所有材料也是可以确定的。
（2）对“所有材料”的客观情境推理
原告提供崇府土用［2004］5号文《关于同意上海崇明土地发展有限公司实施建设项目用地储备供给国有土地使用权的批复》，证明实际上被告曾经有过原告申请内容所涉及的请示。被告认为，由于上海市崇明县土地发展有限公司实施的建设项目很多，所以被告为此向县政府作出了很多请示，这意味着除了原告说的崇府土用［2004］5号文所涉及的请示外还存在其它的请示，也就是说原告描述的请示不是唯一的，所以原告对申请内容的描述并不能指向某一特定的文件。由此可见，当申请人看似周延的描述与具体情况相结合后，还是过于宽泛，存在多种可能性。
三、补正的实质要求——“形式补正”能否认定为补正
基于上述分析，行政机关认为原告的申请内容是不明确的。根据《条例》第二十一条第（四）项的规定“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”同时，根据《规定》第二十三条第（八）项的规定“申请内容不明确，不符合本规定第二十一条第一款规定的，应当告知申请人在合理期间内补正；申请人逾期未补正的，视为放弃申请。”
1、对“补正”的词义理解
从文义解释看，根据《汉语词典》的解释，补正：补充，修正。分解该词语其结构是并列式：补＋正。补：把缺少的东西充实起来或添上，弥补，补充之意；正：改去偏差或错误。按照日常惯例，补正多指对文字的疏漏和错误的补充和改正。从法律的体系解释讲，《上海市政府信息公开规定》是对《条例》的细化，其中“补正”与《条例》中“更改和补充”的意思是一致的，《规定》不可能对《条例》的相关概念进行扩大解释。从法律的目的解释看，正是因为原来的申请内容有缺漏或表述错误导致了申请不明确，所以要求原告补充、更正使得申请内容得以明确。
2、“形式补正”不应认定为法律意义上的补正
本案中，原告在提供的补正书面材料中如下写到：“……补正如下：本人欲申请的信息特征描述为：原崇明县房屋土地管理局为所属的上海市崇明县土地发展有限公司实施建设项目用地储备要求划拨国有农用地使用权而向崇明县人民政府请示时提交的所有材料。”可见，原告所谓的补正其实对申请内容的描述仅添加或缩减几个字，意思完全一致。原告提交了仅是在形式上补充的申请材料，在实质上申请的内容并没有变化，笔者把这一现象称之为“形式补正”。 “形式补正”不应认定为法律规定的补正，原因在于：
（1）“形式补正”不符合补正的实质内涵。 “形式补正”表面上遵循了法定的补正程序，在形式上补充提交了材料，而没有在内容上进行任何的补充和更改，不符合补正的含义。
（2）“形式补正”不符合补正的立法目的。法律规定的补正，应该由补充、说明、更正等内容来体现，其目的是要求申请人尽最大努力寻求申请内容的明确化，而“形式补充”显然没有体现申请人尽最大努力补充完善的诚意。
（3）“是否进行了补正”与“原申请内容是否明确”是两个不同的法律问题。原告认为自己的申请再清楚不过了，一般老百姓都会明白，被告作为政府部门怎么会不理解呢？再次提交相同的内容，一方面是原告无法找到比这再清楚的描述了，另一方面是为了重申和强调，以提示被告对原告的申请审慎审查和再认识，以期被告能够最终明白原告的意思。笔者认为，“是否进行了补正”是程序性问题。补正是行政机关基于自身职权对申请内容进行判断后根据法律规定给予申请人的一次补充更改的机会，如果申请人不进行补正将丧失申请权。原申请内容即使实质上是明确的，如果原告对补正的要求置之不理同样会丧失程序性权利。至于是否已经描述清楚属于另外一个审查问题。“原申请内容是否明确”是实体问题。当法院通过审理认定原告的申请是明确的，补正就丧失了意义，即使原告没有补正，被告也应当进行答复。
四、补正后的处理——关于相同情形的异样答复之反思
《条例》和《规定》规定的几种答复情形中，申请内容不明确时被申请机关应作出要求申请人补正的答复，但对于申请人补正后被申请机关应当如何处理呢？根据常理我们可以推测出当补正后申请内容明确的，应依据政府信息公开的程序作出答复；但是当补正后申请内容依然不明确时，是要求其再次补正呢，还是拒绝其申请？法律对此无明确规定，实务中行政机关的操作各有不同缺乏统一性。审判实践中，有三种不同的处理方式：
第一种方式：行政机关将“形式补正”视为没有补正，不做任何答复，当补正的合理期限超过后，根据《规定》第二十一条逾期未补正的，视为放弃申请。
该做法的法律依据是合理的，但对申请人未进行一定的告知有欠妥当。因为没有告知申请人的“形式补正”视为没有补正，申请人认为自己的补正符合规定，等待被申请机关的后续处理，浪费掉了补正的合理期限。
第二种方式：行政机关以《非政府信息公开申请告知书》的方式告知申请人（如本案）。
该答复对原告的形式补正作出了判断认定，并适用了恰当的法律，形式上严格规范，是应当认可的答复形式。
第三种方式：行政机关以《政府信息公开申请答复书》的形式答复申请人要求获取的政府信息不属于其公开职责权限范围。
该答复让人有些疑惑。被告作出了政府信息公开答复，说明原告的申请是明确的。那么被告是因为原告的补正而明白了申请内容，还是因为原告原先的申请而明白的？如果是因为补正而明白的，可是原告的补正与原先的内容完全一样，被告是如何明白的呢？如果是因为原先的申请而明白的，那对于补正的内容如何看待？当然也存在这样一种情况，虽然当事人提供的是形式补正，但是被告在这个期间内，明白了原告的申请内容，那么应当以政府信息公开答复的形式予以答复，但是被告的答复中应当对原告的补正行为进行认定，以明确该答复是针对哪一申请内容的答复。
五、延伸思考：行政机关的指导帮助义务
《条例》规定行政机关应当为公众申请政府信息提供帮助。在诉讼实践中，行政机关在法庭上常会把申请人申请内容不明确的理由分析的很清楚，那为什么不在当时就向申请人说明呢？这样也好让申请人对自己申请内容的补充完善有明确的方向。因此，申请人处于信息资源占有的弱势地位，当行政机关认为申请内容不明确时，应当向申请人说明理由，听取当事人的意见，对当事人的补正予以指导。
此外，在大多数的行政程序中，都遵循一次性告知制度，即指行政机关向申请人提供法律、法规、规章规定的相关事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料等事项的制度。在依申请的政府信息公开中，要求申请人作出更改、补充只能一次为限，多次要求申请人补正属滥用职权行为。
（作者单位：上海市崇明县人民法院）