－－养老保险行政案件中规范性文件效力审查
【案 情】
原告王保家1951年6月出生，原在内蒙古工作。2003年7月，经相关部门批准，王保家商调进沪，到上海某公司工作，其在内蒙古的养老基金帐户也转移至本市，户口随后迁至上海。王保家在该公司工作了3个月，此后一直失业。公司也仅为其缴纳了2003年9至11月3个月的养老保险金。2006年6月，上海市社会保险事业基金结算中心(下称市社保中心)核定，王保家在1970年至2000年在内蒙古从事的工作属特殊工种。2007年7月，王保家以其从事特殊工种达到一定年限为由，向市社保中心提出要求办理提前退休手续。市社保中心以信访答复的形式告知王保家，根据沪劳保社发〔2003〕9号《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》第三条规定，转移进沪人员办理退休手续时，在本市实际缴纳社会保险费必须满5年，由于王保家在本市实际缴费不满5年，因此暂不能办理退休手续。王保家不服，提起行政复议。复议机关原上海市劳动和社会保障局(下称原市劳动保障局)维持了市社保中心对王保家所作答复。王保家仍不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销市社保中心对其所作答复。
【审 判】
原一审法院经审理认为，市社保中心系本市养老保险事务的主管机构，依法具有统一经办本市基本养老保险业务的职责。市社保中心适用的《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》，其规定是考虑了本市养老保险基金的实际状况、外省市转移进沪人员在本市缴纳养老保险费的义务与领取养老保险费待遇的权利相互对等的原则，并未违反相关的法律规定。2003年8月，王保家户口迁入上海后，实际缴纳社会保险费不满5年，不符合办理退休手续的条件。故市社保中心对王保家申请办理退休手续，作出“由于您在本市实际缴费不满5年，因此暂不能办理退休手续”答复的具体行政行为。该具体行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。法院遂判决：维持市社保中心于2007年8月13日对王保家所作答复的具体行政行为。一审判决后，王保家不服，提起上诉。王保家上诉称，原审判决认定事实不清、适用法律不当。上诉人从事特殊工种工作29年3个月，符合国家规定的提前退休条件；上诉人1993年在内蒙古建立养老保险帐户，并按规定缴纳养老保险费，商调进沪时已将养老保险费个人缴纳部分转移至上海，并在上海建立了个人养老保险帐户。根据劳动和社会保障部办公厅劳社厅函〔2002〕190号《关于对户籍不在参保地的人员办理退休手续有关问题的复函》规定，上诉人在内蒙古和上海的实际缴费年限应合并计算，上诉人符合退休领取养老金的条件。被上诉人所依据的《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》与上位法相冲突，不应适用。故请求撤销原审判决，撤销被诉具体行政行为。
二审法院认为，从事特殊工种工人的提前退休，需经政府相关主管部门批准。上诉人王保家系从事特殊工种工人，其于2007年8月申请办理提前退休手续时年龄已超过55周岁，有权向被上诉人市社保中心提出提前退休的申请。被上诉人市社保中心收到上诉人王保家申请后，应当就是否批准该申请作出正式的行政决定。现被上诉人市社保中心仅以信访答复的形式对上诉人王保家的申请作出回复，其答复程序违法，依法应予撤销。原审判决维持被诉答复不当，应予纠正。据此，二审判决撤销原审判决、撤销市社保中心对王保家所作答复。
【评 析】
本案虽然以行政机关答复形式不当为由，判决撤销了被诉具体行政行为。但是，除答复形式之外，本案更主要的问题是被上诉人在法律适用上存在偏差。养老保险类行政案件的法律依据往往是大量的规范性文件，在审判过程中切实审查这些规范性文件的内容和效力是保证正确裁判的前提和关键。
一、关于执法主体资格法律依据的审查
本市在养老制度改革之后，正常退休不需要行政机关审批，但从事特殊工种人员提前退休仍属于行政审批事项。市社保中心在诉讼中提供的职权依据是原市劳动保障局沪劳保养发〔2000〕29号《关于本市从事特殊工种人员办理退休手续若干问题的通知》第四条的规定。根据该规定，从事特殊工种人员提前退休最终由原市劳动保障局批准。而本案中，市社保中心以自己的名义对从事特殊工种人员提前退休进行审批并作出决定，缺乏法律依据。市社保中心本身并非行政机关，而是事业单位法人，其具有行政诉讼被告主体资格，是源于《上海市城镇职工养老保险办法》第八条的授权，属于地方政府规章授权的组织。但《上海市城镇职工养老保险办法》仅授权市社保中心负责养老保险费的收缴和养老金的支付，管理个人养老保险帐户，接受单位和在职人员、退休人员对养老保险情况的查询，法律、法规或者规章并未明确授权市社保中心对从事特殊工种人员提前退休予以审批并作出决定。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，即使原市劳动保障局授权市社保中心行使该项职权，也应视为委托。本案考虑到客观上存在大量市社保中心以自己的名义对从事特殊工种人员提前退休予以审查作出决定的情形，故未在判决书中对此表态，以免引起管理混乱。对此，二审法院向原市劳动保障局、市社保中心发出司法建议，指出如原市劳动保障局认为确有必要由市社保中心履行该项审批职能，可以考虑向市政府提出修改《上海市城镇职工养老保险办法》，以地方政府规章的形式授权市社保中心行使该项职权；也可以仍由市社保中心负责实际审批，但对外决定加盖市劳动保障局印章，以符合现有规定。上海市人力资源和社会保障局(即原市劳动保障局机构调整后行政主体，下称市人保局)对二审法院的司法建议作出积极回应，表示已经专门制定文件明确由该局委托市社保中心负责对从事特殊工种人员的退休申请的审批工作，审批决定加盖市人保局专用审批章。
二、关于市社保中心所作答复的法律依据的审查
本案主要争议在于市社保中心所依据的《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》第三条是否与上位法国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》有冲突，该文件能否在本案中作为法律依据适用。1978年6月，国务院颁布了《关于工人退休、退职的暂行办法》，该办法第一条第(二)项规定，从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的工人，应当退休。从事特殊工种工人提前退休制度，是国家对于从事有害身体健康工作工人的特殊保护。王保家从事特殊工种工作29年3个月，至2007年8月已年满55周岁，符合法定退休条件。2003年3月27日，原上海市劳动和社会保障局、上海市公安局、原上海市人事局、原上海市医疗保险局4家单位联合制定了沪劳保社发〔2003〕9号《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》，该通知第一条规定，转移进沪人员的年龄应掌握在距法定退休年龄5年以上(引进人才的年龄另行掌握)；第三条规定，转移进沪人员办理退休手续时，在本市实际缴纳社会保险费必须满5年。从这两条规定的内容看，转移进沪人员的年龄控制与转移进沪人员在本市实际缴纳社会保险费的年限是相互配套的。在一般情况下，只要严格按这两条规定执行，不会发生转移进沪人员到达国务院规定的法定退休年龄时社会保险费缴纳不满5年的情况。但本案中，由于王保家属于从事特殊工种工人，法定退休年龄并非60周岁，而是55周岁，其2003年7月被批准转移进沪时为52周岁，距其法定退休年龄不满5年，相关职能部门可能未考虑到从事特殊工种工人提前退休的情况，认为其符合上述文件的第一条规定，遂批准其转移进沪，结果造成王保家到达55周岁法定退休年龄时不符合《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》第三条规定的退休条件。如果按上述文件第三条执行，即使王保家现在找到工作，开始逐月缴纳社会保险费，等其缴完剩下57个月的社会保险费，其年龄也将达到62周岁；如果王保家无法找到工作，就始终不能办理退休手续，这显然与法相悖。我国关于工人退休条件的最高层次的法律规范是国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》，其中对于工人退休条件仅规定了年龄和连续工龄两个条件。本市相关职能部门制定的《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》将缴纳社会保险费的年限作为办理退休手续的条件，在上位法规定之外增设了条件，与上位法规定不相符合。国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》规定，工人达到法定年龄“应当退休”，相关职能部门不能以任何理由不允许工人退休。至于办理退休手续和领取养老金，是两个不同的行为。当事人符合办理提前退休的条件，是根据国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》的规定审核决定，而其退休后是否符合领取养老金的条件，则可以按照本市有关养老金发放的规定执行。是否缴纳社会保险费，应当是退休人员能否领取养老金的前提条件，而不应当成为职工退休的前提条件。现在市社保中心以王保家未按规定缴纳社会保险费，剥夺其退休的权利，显属不当。综上，市社保中心在审批王保家从事特殊工种提前退休时，依据《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》第三条规定作出不予批准的决定，属于适用依据错误。
三、关于市社保中心的答复形式
王保家以其从事特殊工种达到一定年限符合提前退休条件为由，向市社保中心提出办理提前退休手续的申请，该申请具体、明确。对于王保家的申请，市社保中心应当作出具体的决定，以业务告知单等形式告知王保家。本案中，虽然市社保中心作出“暂不能办理退休手续”的实体答复，但却采用了信访答复的形式，在信访答复上加盖的也是信访专用章。由于信访程序是独立的程序，信访答复一般是政府部门对公民、法人或者其它组织反映的情况、提出的建议、意见或者投诉请求，依法处理给予的回复。对信访答复不服，只能向上一级行政机关提出复查以及向再上一级的行政机关提起复核，不能对信访答复提起复议或者诉讼。故市社保中心采用信访答复的形式对王保家要求履行审批退休的法定职责的申请进行答复，混淆了信访和履责程序，既不符合履行法定职责的要件形式，也可能侵犯到王保家的司法救济权。法院未以市社保中心所作答复系信访答复、不属于行政诉讼受案范围为由，裁定对王保家起诉不予受理，而是对市社保中心答复进行实体审查，正是基于该答复是市社保中心针对特定的人和事所作出的具体行政行为，其结果直接影响管理相对人权益的原因。由于市社保中心答复形式不当，二审法院最终判决撤销其作出的答复。
(作者单位：上海市第二中级人民法院行政庭)