－－原告郁娟诉上海市住房保障和房屋管理局行政赔偿案
【案 情】
原告郁娟。
被告上海市住房保障和房屋管理局。
第三人王卓、倪敏。
本市崇明县城桥镇江山新村48号602室房屋为第三人倪敏丈夫蔡俊所有。2005年1月，经倪敏提供蔡俊身份证原件，第三人王卓伪造了照片为其本人、其余信息为蔡俊的假身份证，又以校友关系找到崇明县房地产交易中心工作人员袁程斌，以做生意急需资金，朋友蔡俊愿将其房屋为王卓作抵押贷款为由，请袁程斌帮忙。袁利用职务之便，明知王卓并非蔡俊本人，却受理了王卓补办权利人为蔡俊的房地产权证申请，并通知王卓领取了补办的房地产权证。同时，原告郁娟经人介绍，在未事先实地查看涉案房屋的情况下，即与王卓签订了《上海市房地产买卖合同》，约定购房总价为人民币25万元，合同的签署日期填写为2005年1月18日。次日，袁程斌为王卓办理了将该房屋出售给原告郁娟的房地产登记受理手续，并出具了收件收据。原告郁娟亦向王卓支付了购房款人民币25万元。同年2月1日，原告郁娟取得了上述房屋登记日期为2005年1月19日的房地产权证。2005年1月19日，原告郁娟又与第三人王卓、倪敏签订了房屋租赁协议，约定系争房屋由蔡俊、倪敏继续租赁居住。在上述房屋买卖交易的过程中，第三人倪敏与王卓冒充夫妻关系参与办理了房屋买卖的相关手续。系争房屋由蔡俊、倪敏继续租赁居住。2005年9月2日，崇明县人民法院一审判决王卓犯贷款诈骗罪、诈骗罪，数罪并罚，决定执行有期徒刑18年，并处罚金55000元。另责令王卓退赔原告郁娟25万元。上海市第二中级人民法院于2005年10月31日终审维持了该刑事判决。2006年1月16日，经蔡俊起诉，崇明县人民法院作出系争房屋归蔡俊所有的判决。2006年2月22日，崇明县房地产交易中心将系争房屋的产权人由郁娟更正为蔡俊。2006年11月1日，郁娟向崇明县人民法院提起行政诉讼，要求确认原市房地局向其颁证的具体行政行为违法。期间，杨浦区人民法院于2007年12月13日作出判决，认定袁程斌犯滥用职权罪，判处拘役6个月。郁娟认为，鉴于杨浦法院的生效刑事判决已确认被告工作人员行为的违法性，遂撤诉。2008年3月10日，原告郁娟向被告邮寄行政赔偿申请。因被告未予答复，原告于6月4日向黄浦区人民法院提起行政赔偿诉讼，要求被告赔偿购房款人民币25万元。案件审理期间，原告郁娟于2008年8月1日就刑事判决确定王卓退赔25万元的义务向崇明县人民法院申请执行，崇明县人民法院于2008年8月5日，以王卓目前无可供执行的财产，案件不具备继续执行的条件为由，裁定中止执行。
【审 理】
黄浦法院经审理认为：依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照该法规定取得国家赔偿的权利。相关生效刑事判决确定，袁程斌系受国家机关委托代表国家机关行使房地产登记职权的上海市崇明县房地产交易中心的工作人员，其因滥用职权，致使公民的合法权益遭受重大损失而受到刑事处罚。该违法的房地产登记行为，业经被告通过更正登记予以纠正。原受害人蔡俊的损失通过民事诉讼获得救济后，其损失已转移给了原告。因此，相关生效刑事判决确定的受害人郁娟依法具有取得行政赔偿的权利。关于被告应当在什么范围内对原告承担赔偿责任的争议。法院认为：根据本案查明的事实，造成原告郁娟经济损失的原因具有多重性。其一，第三人王卓以非法占有为目的，虚构事实，诈骗他人财物系造成原告损失的主要原因；其二，被告工作人员袁程斌在履行职务过程中，未依法正确履行职责，滥用职权违法办理产权转移登记，是造成原告损失的原因之一；其三，第三人倪敏向王卓提供蔡俊的身份证件，陪同王卓冒充夫妻关系办理买卖交易手续，也是造成原告损害结果发生的原因之一；其四，原告郁娟在购买房屋之前，未实地查看房屋，详细了解房屋的状况，其自身对交易安全的怠于关注亦系造成损害后果发生的原因之一。综上，在多因一果的刑事责任、行政责任和民事责任并存的情况下，造成了原告损害结果的发生。故由法院根据违法具体行政行为在损害结果中的原因力比例酌定被告应当承担的行政赔偿责任。被告在向原告承担了赔付责任后，可依法向负有退赔责任的王卓行使追偿权，也可以依法向负有直接责任的工作人员追索。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第(四)项、第二十五条第一款、第二十八条第(七)项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，法院判决被告上海市住房保障和房屋管理局应于本判决生效之日起三十日内赔偿原告郁娟人民币5万元整。判决后当事人未上诉，现案件已生效。
【评 析】
本案的审理主要从房地产错误登记行政赔偿的法律依据、刑事诉讼附带民事赔偿方式与行政赔偿方式的选择、行政赔偿标准、赔偿责任份额四个方面进行分析。
一、房地产登记部门是否应承担行政赔偿责任
行政赔偿的法律依据是《中华人民共和国国家赔偿法》。根据国家赔偿法的规定，国家赔偿责任的构成，必须具备三个要件，一是公民、法人和其他组织的合法权益遭到损害的事实客观存在；二是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权的行为；三是违法行为同损害结果之间存在因果关系。三要件缺一不可。本案中的情况满足以上三个要件。
1、损害事实已发生且确实存在
行政赔偿中的损害，必须是已经发生的、确实存在的现实损害，尚未发生的、不确定的损害或人身权和财产权以外的其他权益，不发生国家赔偿责任。在本案中，原告郁娟实际已向王卓支付购房款人民币25万元，并办理了房屋过户手续，获得房屋产权。该违法的房地产登记行为，后经被告以变更登记的名义予以了纠正。原告在丧失房屋产权后，其损失为之前已支付给王卓的购房款人民币25万元，且该损失为原告受法律保护的财产权的现实损害。至于因办理过户手续后登记在原告名下的房屋，在市场经济中升值或者降值部分，与原告受损害的范围无关，即房子价值的期待权不属于本案行政赔偿中的损害事实。
2、被诉房地产登记行为是违法行使职权的具体行政行为
房屋产权登记是不动产物权登记的一种，房地产登记机关的工作人员通过严格审查申请人提交的申请材料，以国家的公信力为不动产的交易提供法律基础，确保产权登记的准确性和唯一性。虽然物权法已颁布实施，其第十条规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”，该条中对登记机构到底是何种行政管理体制未做明确，交由法律、行政法规做进一步规定。但相关规定尚未出台，目前实践中房产登记仍由房地产管理部门实施，该登记行为应属于行政机关的具体行政行为。而关于登记错误所承担的赔偿责任属于何种性质，国家赔偿法，其第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，故行政机关及其工作人员违法行使职权行为及其相应的赔偿责任，都被纳入国家赔偿法的调整范畴，登记机构错误登记的赔偿责任应适用国家赔偿法的规定，登记机构赔偿责任的性质为国家赔偿责任。本案中，被告的工作人员袁程斌利用职务之便，明知王卓并非蔡俊本人，于1月14日受理了王卓补办权利人为蔡俊的房地产权证申请，并于18日通知王卓领取了补办的房地产权证。嗣后，袁程斌又为郁娟办理了房屋过户手续，违法作出房地产登记行为，在登记过程中具有明显的过错，该违法行为的后果应由被告承担。
3、违法具体行政行为与原告的损害之间有因果关系
考察违法具体行政行为与损害后果之间的关系，一般有两类情形：一类是违法具体行政行为是引发损害后果的直接、根本、唯一的原因，此种关系为直接因果关系。一类是违法具体行政行为，只是其中一个引发条件。此时的直接原因有可能是行政机关以外的侵权行为，包括民事侵权或刑事犯罪行为，这种关系为间接因果关系，具有特殊性。本案即属于间接因果关系。如果将判断因果关系的标准严格界定为原因与结果之间直接的、 根本的、 引起与被引起的关系， 则间接因果关系必然不能被纳入上述狭义的因果关系范围之内，由此得出第二种情形的违法具体行政行为由于缺乏因果关系而不承担相应赔偿责任， 但该结论不利于保护相对人的合法权益， 与法律基本精神相背离，故应将因果关系的范围做一定程度的扩大。本案中，原告基于袁程斌作为工作人员为其办理房屋过户手续的职务行为的信任，将购房款人民币25万支付给王卓，后经被告变更登记，丧失房屋所有权，从而造成财产损失。虽然王卓是造成原告财产损失的直接责任人，但被告的工作人员袁程斌与王卓串通，在产权登记过程中未尽审查注意义务，未能依法履行其法定职责，其违法登记行为客观上为王卓利用虚假房产交易骗取原告购房款提供了便利条件，故与原告财产损失之间存在法律上的利害关系和因果关系。
4.当事人已穷尽其他救济途径而索赔不能
在弥补损益的救济途径中，国家赔偿诉讼提起的程序最为复杂、赔偿的条件最为苛刻、 赔偿范围最为狭窄。 因为国家赔偿制度被界定为一种最终的救济制度，只有当受害人无法通过其它救济方式或穷尽其他救济方式而获赔不能时，才能通过国家赔偿的方式取得补偿。一般而言，被害人的损害应首先通过民事诉讼途径寻求救济，当侵权人的侵权行为已构成犯罪时， 还可通过刑事诉讼附带民事赔偿途径寻求救济，而只有在穷尽所有救济途径而未获赔偿时，才能寻求国家赔偿。在本案中，原告以被告违法行使职权给其合法权益造成损害，被告的错误登记行为同自己的损失之间具有法律上的因果关系为由提起行政赔偿诉讼，符合国家赔偿法第二条之规定，能够成为赔偿诉讼中的适格主体。虽然法律作出了由王卓退赔原告损失的生效刑事判决，人民法院对原告的损失通过刑事救济程序依法给予了保护，从理论上讲，应当视为当事人的权利已经受到保护，但原告的合法权益只是以判决书的形式予以了固定，因王卓已丧失履行判决的能力，因此，原告的合法权益并未真正实现，应视为原告穷尽其他救济途径而索赔不能，可提起行政赔偿诉讼。
二、刑事诉讼附带民事赔偿方式与行政赔偿方式竟合时的选择
这里存在一个问题，当存在刑事犯罪且犯罪嫌疑人已被提起刑事诉讼的情况下，若对受害方的赔偿方式既符合刑事诉讼附带民事诉讼赔偿要件，又符合行政赔偿诉讼要件，当事人应如何选择？在生效刑事判决已明确由刑事罪犯退赔原告损失的情况下，原告是否还具有取得行政赔偿的权利？本案中即存有这样的争议。有意见认为，从法律保护来讲，应该保护真正权利人的利益，如果合法的权利人没有损失，登记部门不应该承担赔偿责任。并且原告的权利通过刑事退赔程序已获得了救济。目前虽然由于王卓无可供执行的财产，无法履行赔付义务，但一旦中止执行的情形消失，即王卓具有可供执行的财产后，原告仍可申请恢复执行。故原告又通过行政赔偿的途径寻求再次救济，于法无据。另有意见认为，刑事救济与行政救济、民事救济并不冲突。被告作出的房屋登记行为违法，且被告在登记过程中具有明显的过错，就此造成原告的损失应当承担赔偿责任。鉴于王卓目前不具备承担偿付原告损失的能力，被告应当向原告先行全额赔付，在其承担了赔偿义务之后，可以向王卓行使追偿的权利。笔者认为， 刑事诉讼附带民事赔偿的提起，并没有排除原告提起行政赔偿诉讼的程序和实体权利。 其他行为人的民事或刑事责任不能吸收行政行为的违法责任， 两者的性质和目的不同，不能互相替代和免除。只要满足国家赔偿的三要件， 行政主体就应承担责任。 因为，刑事诉讼和行政诉讼的标的各不相同，具体行政行为一般只在行政诉讼中进行合法性审查， 并不是刑事诉讼审查的对象。行政救济与刑事救济并不发生冲突。因此，在程序上不应以已经过刑事诉讼处理为由剥夺当事人提出行政赔偿的诉权。在原告已穷尽其他救济途径而其损失赔偿不能的情况下，有必要通过国家赔偿这种最终的救济制度弥补原告一定的损失。故原告可以就违法具体行政行为对其造成的损失通过寻求国家赔偿的途径进行救济。
三、房地产登记部门的赔偿标准
根据国家赔偿法第二十八条的规定，对公民财产权造成其他损害的，国家只按照实际发生的直接损失给予赔偿。且国家承担的是一种补充赔偿责任，受害人只能就未实现的部分损害获得国家赔偿。由于现实情况中错误的房地产登记并不一定会造成当事人权益的实际损失，或者当事人主张赔偿的权益中包含了房屋升值力的非实际损失，因此要针对不同的案件确定房地产登记部门的赔偿范围。在本案中，由于原告郁娟实际已向王卓支付购房款人民币25万元，并通过袁程斌违法作出的房地产登记行为，使当事人对房地产权利的期待权转换成实际享有的权益。该违法的房地产登记行为，后经被告以变更登记的名义予以了纠正，此时原告郁娟受到的财产损失，不应计算为房产权益的损失，因为原告曾短暂获得过的房产权益，本就是违法行政行为之果，国家赔偿法中对于赔偿的原则是“能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”，故原告的损失应计算为之前支付给王卓的购房款人民币25万元。原受害人蔡俊的损失通过民事诉讼获得救济后，其损失已转移给了原告。此时，对当事人因变更登记受到的实际财产损失(购房款人民币25万元)，房地产登记部门应承担赔偿责任。
四、房地产登记部门的赔偿责任份额
实践中，房地产登记错误虽然大多是房地产登记部门对申请材料未能进行认真核实(通常只进行形式审查而忽略了实质审查)而造成的， 但背后的原因却是一方或双方当事人提供了错误甚至伪造的材料。房地产交易一方当事人的欺诈行为结合房地产登记部门的错误登记行为才导致了相对人的损害后果。由于房地产登记部门负有审核申请材料真实性和合法性，保障交易安全的法定职责，未完全履行该职责而导致相对人财产损失应承担赔偿责任，不能以交易一方当事人有欺诈行为为由而完全排除房地产登记机关的赔偿责任。房地产登记部门与其他侵权行为人应当共同对损害后果承担责任。但如何确定存在其他侵权行为人的混合侵权行为中，违法行政机关和其他侵权行为人责任分担的问题，最高法院(2001) 法释第23号司法解释具有重要的指导意义。它规定：“由于公安机关不履行法定职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿的数额时，应当考虑不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素”。 上述司法解释， 虽针对的是公安机关不履行法定职责的违法行为，但它确定了一个按份赔偿责任制度，一定程度上补充了国家赔偿法的规定，对本文所讨论的混合侵权发生时房地产登记机关的行政赔偿问题具有指导意义。在此类赔偿中，根据违法具体行政行为在损害结果中的原因力比例酌定由登记部门应当承担的行政赔偿责任。本案中，造成原告损害的直接侵权人为王卓，其以非法占有为目的，虚构事实，诈骗他人财物的行为是造成原告损失的主要原因，被告的违法登记行为只是为王卓行骗提供了便利条件。原告郁娟在购买房屋之前，未实地查看房屋，详细了解房屋的状况，其自身对交易安全怠于关注，因此，原告对于造成财产损失负有一定责任。第三人倪敏向王卓提供蔡俊的身份证件，陪同王卓冒充夫妻关系办理买卖交易手续，也促成了原告损害结果的发生。因此，法院“在确定赔偿的数额时，应当考虑违法行政行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素”，合理确定被告的赔偿责任。一审法院判决房地产登记机关赔偿原告购房款损失的20％是正确的。有意见认为，被告作出的房屋登记行为违法，且被告在登记过程中具有明显的过错，就此造成原告的损失应当承担赔偿责任。鉴于王卓目前不具备承担偿付原告损失的能力，被告应当向原告先行全额赔付，在其承担了赔偿义务之后，可以向王卓行使追偿的权利。该意见未被采纳。笔者认为，最高人民法院(2001)法释第23号司法解释规定，人民法院在处理案件时，应充分考虑行政机关在损害发生过程和后果中所起的作用力比例，从而确定行政机关应承担的赔偿数额。该司法解释明确是由行政机关承担其应赔偿的数额，而非受害人的全部损失。另外，国家赔偿法第十四条第一款规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用”。物权法第二十一条第二款规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”因此，被告在按违法行政行为的责任向原告承担了相应的赔偿份额后，可依法向负有退赔责任的王卓行使追偿权，也可以依法向负有直接责任的工作人员追索。
(作者单位：上海市黄浦区人民法院)