房屋拆迁裁决前被拆迁房屋评估报告未予送达的处理
--陆某不服某区房地局房屋拆迁裁决上诉案
【案 情】
上诉人(原审原告)：陆某
被上诉人(原审被告)：某区房地局
原审第三人：某房地产公司
2003年10月30日，某房地产公司取得房屋拆迁许可证，对陆某房屋所在地块实施拆迁。陆某所有的房屋建筑面积12.48平方米，另有一阁楼18.37平方米，合计面积30.85平方米，经评估，单价为每平方米人民币3510元。因就拆迁补偿安置问题无法达成协议，2005年5月24日，某房地产公司向某区房地局提出房屋拆迁裁决申请。某区房地局于同日受理后，分别于2005年5月26日、6月15日两次主持调解，均因陆某未参加致无法调解。某区房地局遂于2005年6月16日作出房屋拆迁裁决，裁决内容为：1、陆某户(含房屋使用人)自收到裁决书之日起15日内迁出原房屋，迁至某房地产公司为其提供的他处房屋；2、陆某应在某房地产公司交付房屋时一次性支付给某房地产公司面积标准房屋调换差价款人民币130059.57元；3、某房地产公司应根据有关规定向陆某支付家用设施移装费等费用。陆某认为被拆除房屋的评估报告未向其送达过，不能作为认定被拆除房屋价值的依据，遂向法院提起诉讼，要求撤销该房屋拆迁裁决。
【审 判】
一审法院经审理认为：某区房地局提供的送达回证、某房地产公司提供的当地街道居委会工作人员沈某、卢某出具的情况说明能够证明，评估报告已经送达陆某。而且，拆迁中规定拆迁人应向被拆房屋所有人送达评估报告，目的在于保障被拆房屋所有人对评估报告申请复估的权利。陆某称未收到评估报告，一审法院给予其申请鉴定的权利，陆某表示不鉴定，因此其系自行放弃权利。被拆房屋评估报告系由有资质的上海房地产估价公司作出，被拆房屋评估单价与同幢房屋层次、部位较好的其他房屋的评估单价均低于同区域已购公房上市交易平均市场单价，某区房地局以同区域已购公房上市交易平均市场单价为基础，按有利于陆某的面积标准房屋调换方式作出裁决，未侵犯陆某合法权益。被诉房屋拆迁裁决并无不当。一审法院遂判决：维持该房屋拆迁裁决。判决后，陆某向我院提起上诉。
二审法院经审理查明：某区房地局一审中提供的2003年12月25日由上诉人之子签收的送达回证上，“房屋评估报告”被从送达材料中划掉，送达回证上的“见证人”一栏为空白。裁决过程中，某房地产公司未将沈某、卢某出具的其见证拆迁人向陆某送达包括评估报告在内的拆迁资料的情况说明提交给某区房地局。二审审理中，法院征询上诉人陆某是否要求对被拆除房屋的评估报告进行鉴定，其明确不要求鉴定。
二审法院认为： 拆迁过程中， 为保护被拆迁人、房屋承租人的合法权益，被拆房屋的评估报告应送达被拆迁人、房屋承租人。拆迁裁决机关在裁决过程中，应对评估报告的送达情况予以查明。本案中，被上诉人提供的由上诉人之子签收的送达回证上，“房屋评估报告”已经从送达材料中被划掉，该送达回证上亦未另外注明房屋评估报告的送达情况，该份证据不能证明评估报告已经向上诉人送达。在该送达回证上，“见证人”一栏为空白，因此不能认定情况说明的出具人沈某、卢某系送达材料的见证人，由其出具的情况说明不具证据效力，而且该份证据在裁决过程中亦未提交给某区房地局，故对该份证据不予采信。被上诉人和原审第三人提供的证据均不能证明被拆房屋评估报告已经送达给上诉人，被上诉人某区房地局对该节事实未予查明即根据评估报告作出裁决，属主要证据不足，依法应予撤销。原审判决维持被诉房屋拆迁裁决不当。二审判决撤销原判，撤销被诉房屋拆迁裁决。
【评 析】
在房屋拆迁裁决中，被拆除房屋的价值是需认定的基本事实，而为正确认定被拆除房屋的价值，裁决机关应对申请裁决前被拆除房屋评估报告的送达情况予以查明，只有在查明已经送达的情况下，才能作为认定被拆除房屋价值的依据。本案中，被上诉人某区房地局提供的证据不足以证明评估报告的送达情况，故以该评估报告作为认定被拆除房屋价值的依据属主要证据不足，依法应予撤销。
一、 被拆除房屋的价值是拆迁裁决需认定的基本事实
《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》(以下简称《拆迁实施细则》)规定，居住房屋的拆迁补偿安置争议，应当裁决以房屋调换。而房屋调换，根据《拆迁实施细则》第三十二条第一款的规定，包括价值标准房屋调换和面积标准房屋调换。
所谓价值标准房屋调换，是指以被拆除房屋的价值为基础进行产权房屋调换，对于安置房屋价值与被拆除房屋价值之间的差价在拆迁当事人之间进行结算。显而易见，如果房屋拆迁裁决适用这种安置方式，需要对被拆除房屋的价值进行认定。
所谓面积标准房屋调换，是指对于符合一定条件的被拆迁人、房屋承租人，实行以被拆除房屋的建筑面积为基础，在应安置面积内不结算差价，超过应安置面积部分以房地产市场价支付差价款的异地产权房屋调换。这里的应安置面积，系以被拆除房屋的建筑面积为依据，按照被拆除房屋和安置房屋地段情况所确定的面积。初看之下，面积标准房屋调换似乎只涉及对被拆除房屋面积的认定问题，而与被拆除房屋的价值无关，其实不然：就个案而言，可能实行价值标准房屋调换形式较之面积标准房屋调换对被拆迁人、房屋承租人较为有利， 因此，为充分保护被拆迁人、房屋承租人的拆迁权益，裁决机关应该在面积标准和价值标准之间进行比较后，在裁决中选择最有利于被拆迁人、房屋承租人的安置方式。也就是说，即使最后的裁决方案实行面积标准房屋调换，也是在面积标准和价值标准之间进行比较的基础上作出的，而在比较的过程中， 必然会涉及被拆除房屋的价值问题。
因此，无论裁决适用价值标准房屋调换还是面积标准房屋调换，都需要对被拆除房屋的价值进行认定。
二、为认定被拆除房屋的价值，裁决机关需要查明评估报告的送达情况
被拆除房屋的价值，是根据被拆除房屋的房地产市场评估单价和被拆除房屋的建筑面积确定。而被拆除房屋的房地产市场评估单价，根据《拆迁实施细则》第五十三条第一款的规定，系由拆迁人一方委托有资质的房地产估价机构评估确定。由于评估系由拆迁方委托，因此为了保证评估结果的客观公正性，法律赋予了拆迁相对方即被拆迁人、房屋承租人对评估报告的知情权和异议权。所谓知情权，是指评估报告的内容应向拆迁相对方送达，使之知晓。异议权则是指如果拆迁相对方对于评估结果有异议的，可以向有关机构提出异议，如申请复估、鉴定等。只有在被拆迁人、房屋承租人的知情权得到充分保障、异议权得以充分行使的情况下，被拆除房屋的评估报告才能作为认定被拆除房屋价值的依据。因此，要认定被拆除房屋的价值这一裁决的基本事实，需要查明申请裁决前被拆除房屋评估报告的送达情况。
三、裁决机关无法证明评估报告送达情况时的处理
诉讼中，如果裁决机关提供的证据不足以证明该评估报告已经向被拆迁人、房屋承租人送达，应区别不同情况予以处理：
1、如果诉讼中当事人对评估报告申请鉴定的，一般应准许当事人的申请，并根据鉴定结果适用不同的判决形式。如果鉴定结论为评估不合法、不规范及不合理的，此时评估报告不能作为认定被拆除房屋价值的依据，被诉房屋拆迁裁决属于认定事实不清，证据不足，应当判决撤销。如果鉴定结论维持原评估报告结论，那么可以据此确定裁决机关根据该评估报告对被拆除房屋价值的认定结论无误，被诉房屋拆迁裁决对评估报告送达情况的事实认定不清对于行政决定的结果已经不产生影响，故此时不宜撤销被诉房屋拆迁裁决。同时，根据行政诉讼法第五十四条第(一)项规定，判决维持被诉行政行为的条件之一为“证据确凿”，而此种情形下的房屋拆迁裁决本身存在证据不足的问题，故也不应判决维持该被诉裁决，可根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项规定，判决驳回当事人的诉讼请求。
2、如果诉讼中当事人对评估报告不申请鉴定的，行政诉讼中，被告对被诉行政行为的合法性承担举证责任，原告对此则没有举证义务。评估报告是否正确属于房屋拆迁裁决中应认定的事实，诉讼中应由被告举证。因此，在房屋拆迁裁决中，原告没有对评估报告申请鉴定，从而确认评估报告有效性的法定义务，其完全可以不申请鉴定，仅要求根据被告所提供的裁决过程中的证据进行裁判。基于此，如果原告在诉讼中不申请鉴定，而被告又不能举证证明评估报告已经送达的，该评估报告不能作为认定被拆除房屋价值的依据，此时应该以证据不足为由，撤销被诉房屋拆迁裁决。本案即属于这种情况。
(作者单位：高级人民法院行政庭)