交通行政处罚行为的适法问题
【案 情】
原告：周洋
被告：上海市南汇区城市交通行政执法大队(以下简称南汇交通执法大队)
2007年4月8日上午10时许，被告执法人员在本市南汇区康桥镇康梧路208号设点检查时，发现原告驾驶的J7A812长安面包车途经此地并停车下客。经向乘车人员倪某、陆某询问，原告接受两人扬招停车，谈妥了目的地、车费15元后同意搭乘，检查时，尚未收取车费。被告在执法现场以原告擅自驾驶苏J7A812车辆非法客运为由，开具了№0000154暂扣、扣押物品凭证，扣押了苏J7A812车辆。2007年4月20日，被告邮寄了行政处罚事先告知书，原告自称4月27日下午收到事先告知书；4月28日被告以周洋无营运证，擅自从事出租汽车业务，依据《上海市出租汽车管理条例》(以下简称“出租汽车条例”)第十四条第四款、第四十九条第一款之规定作出№0700406号《行政处罚决定书》，决定罚款人民币一万元，4月29日原告履行了处罚决定，领回被扣车辆。
原告周洋诉称：被告作出的处罚决定认定事实错误，适用法律不当，程序违法，应予以撤销。4月8日原告驾车经秀沿路、康梧路时被倪某、陆某拦下要求顺带一段，原告出于助人为乐同意搭乘，后两人主动要给15元车费，因此原告没有非法营运的行为。即使被告认定属实，也应当适用行政处罚法第二十七条的规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚，而被告适用出租汽车条例属适用法律错误。同时被告执法方式违反法律规定，执法程序中剥夺了原告陈述和申辩的权利。
被告南汇交通执法大队辩称：4月8日，该大队依法在康梧路208号处设点实施监督检查，例行相关检查措施后发现原告系J7A812车主，其接受扬招并搭乘倪某、陆某，目的地为浦东三林，车费15元，有现场检查笔录、乘车人员的证言等予以证实。原告违法接受扬招并有偿载客的行为违反《出租汽车条例》的相关规定，属于未经批准擅自从事出租车经营活动。被告适用法律正确，执法程序合法，故请求判决维持。
【审 判】
上海市南汇区人民法院认为：被告作出行政处罚职权依据充分。原告收集的案外人在网络上的留言证明被告执法粗暴与本案无关联性，对证人身份的怀疑也是其主观臆断，并无相关证据证实。且其助人为乐的辩解也缺乏可信性。反观被告，认定原告有非法客运的违法行为，收集了两份证人证言，并询问了原告，制作了现场检查笔录，在相互印证的情况下，才对违法事实作出认定。被告根据出租汽车条例第四十九条第一款的规定，对原告处罚一万元属自由裁量之范围，与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。原告关于应适用行政处罚法第二十七条第二款规定不予处罚的主张不予支持。因此，被告作出行政处罚适用法律正确。
对于行政程序的合法性问题，法院认为被告采取设点监督检查的行政执法方式于法不悖，被告现场执法有两名以上身着制服的执法人员， 且有公安民警协同执法，原告对此应当能够识别，但其主张被告对其进行“绑架”、限制人身自由等事实不仅缺乏证据， 且属认识差误。被告在违法事实基本查清后于4月20日作出事先告知书，并在当日邮寄给原告，符合处罚法的相关规定，保障了原告的知情权。行政处罚法还规定，在一般程序中当事人在处罚决定作出前可以随时进行陈述和申辩，原告可通过各种途径不断地行使其陈述和申辩权。原告认为其于4月27日收到事先告知书的证据不足，且即使其说法成立，也早于处罚作出之日。同时， 原告的家属还在28日上午进行信访要求被告尽快处理， 被告接受督办，于当天下午作出处罚决定也无意剥夺原告的陈述和申辩权。被告的行政程序并无明显不当。
综上所述，被告作出的处罚决定职权依据充分、认定事实清楚、适用法律正确、程序并无明显不当，依法可予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决维持被告上海市南汇区城市交通行政执法大队2007年4月28日作出的№0700406号《行政处罚决定书》。案件受理费人民币50元由原告负担。
一审宣判后， 周洋以一审判决认定事实不清、证据不足提起上诉。南汇交通执法大队坚持一审中的答辩意见和观点。
上海市第一中级人民法院查明的事实与一审相同，判决驳回上诉，维持原判。
【评 析】
本案是一起交通行政管理机关对无营运证、擅自从事出租汽车业务进行行政处罚引发的行政诉讼案件，原告对被告处罚的认定事实、适用法律、执法程序均存在异议，争议焦点也较一般行政案件多。
争议之一，被告是否查明事实、证据是否充分。合法性审查针对的是被告的行政行为，但是原告也有提出反证的权利，法官在综合各种证据后，对案件的法律事实进行判断。本案中被告认定原告违法事实的主要证据是两份证人证言，而该两证人即为搭乘原告小客车的两乘客。该两份询问笔录反映了原告接受素不相识的人的扬招、搭乘、双方谈及目的地、价钱等内容。原告则认为该两乘客是所谓的“钩子”，不是一般意义上的乘客。但原告并没有提出证明乘客身份的证据，换言之，仅是其主观猜测，其证言不可采信。合议庭出于慎重，也调取了两名乘客的身份资料，两人均非南汇区居民。而原告所述其出于“助人为乐”顺带两人，是乘客主动提出要给一定的车费，也没有相应的证据证明。且原告陈述相互矛盾、缺乏可信性。因此，被告根据两份证人证言及原告的相关陈述等证据认定原告存在无营运证、擅自从事出租车经营行为并无不当。
争议之二，是否应当适用行政处罚法第二十七条第二款。被告进行行政处罚适用《上海市出租汽车管理条例》第四十九条第一款的规定：“没收非法所得，并处二千元以上五万元以下的罚款”。从法律位阶而言，行政处罚法是法律，而出租汽车条例仅是上海市地方性规章，但是该地方性规章并没有违背上位法的相关规定。行政处罚法第二十七条第二款规定，是对违法行为轻微并及时改正没有造成危害后果的，不予行政处罚。对该条款的理解应把握三个要点，即违法行为轻微、及时改正、没有造成危害后果，只有同时满足三个要点时，才能适用该条款。在本案中，原告有固定的职业，这次的违法行为有相当大的偶发性，是在两名乘客向其扬招后进行营运的，并非主动揽客，从这些情节分析，其违法行为可以认定为轻微。但其并没有及时改正的行为，甚至在遭遇被告设点检查后极不配合检查工作，也没有认识到自己的行为属于违法行为，反而推说是助人为乐，作虚假陈述。因而不存在及时改正之情节，其无营运证而擅自从事出租汽车业务行为的危害结果是显而易见。不仅破坏了正常的客运交通行政管理秩序，还可能侵犯其他公民的人身权和财产权。因此，原告的行为并不符合行政处罚法第二十七条第二款的规定的情形。
被告基于原告实际未收取车费，故没有产生非法所得而未适用没收非法所得的处罚条款正确；被告决定罚款一万元也是在其自由裁量的幅度内，与原告违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当，其作出行政处罚适用的法律正确。
争议之三，被告在行政程序上有无违法之处。首先，原告认为被告采取的设点监督检查的行政执法方式不符合法律规定，使其产生被限制人身自由的错觉，因此也就没有配合执法。但事实上设点监督检查的方式不失为较为有效的行政执法方式，也未违反相关法律规定。被告执法人员身着明显制服，执法人员在两人以上，还有公安民警的协同，一般有正常理性的人应当能够很显然地作出正确判断。一审法院依职权调查表明，原告的认识错误与他主观上没有认识到该行为是无证营运的违法行为密不可分。因此，法院提出司法建议，建议交通行政管理部门要加大普法宣传力度，要让偶尔为之的司机明白，非法营运不是仅仅针对以此为业的司机。
其次，事先告知应在处罚决定送达前多少日送达。原告认为被告4月27日送达事先告知书，4月28日下午就送达了处罚决定书，没有间隔3日，侵犯了其陈述、申辩的权利。根据行政处罚法第三十一条、三十二条的规定，被告在作出行政处罚前必须进行事先告知，告知其处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，其中就包括陈述、申辩权，而该权利的行使是贯穿整个行政处理的过程之中的。作为被告的行政机关必须充分听取当事人的意见，复核当事人提出的事实、理由和证据，并采纳其中成立的部分。也就是说法律并没有规定事先告知与处罚决定的送达之间需要间隔多少日，按照通常理解间隔期间应是一个合理的期限，在这个合理期限内当事人一般有足够时间提出异议，进行陈述、申辩。而这一合理期限也可以由行政机关酌定。本案中，在被告发出的事先告知书上记载的是收到事先告知书后3日内可提出异议，其给予原告的陈述、申辩期为3天，于法不悖。被告提供相关挂号信寄件函证明4月20日其向原告邮寄了事先告知书，到4月28日再发送处罚决定书，程序方式并未失当。原告主张4月27日收到事先告知书，但没有相关证据，因此无法证明被告在程序上有违法之处。
最后，从本案的事实看，在整个行政处罚过程中，原告实际已行使陈述、申辩权。从被告向其作询问笔录开始，其就在笔录上书写异议；4月28日上午原告也到被告上级部门信访，提出自己的看法并要求尽快处理，可见原告非常重视陈述、申辩权的行使，客观上也充分行使了陈述、申辩权，其权利未受到根本性限制或剥夺。当然，从以人为本的执法理念出发，被告对此类容易引起争议的程序性事项，在处罚作出之前可以核查一下相关法律文书的送达情况，这样才能更好地实施执法程序。
(作者单位：南汇区人民法院)