不能简单因行政机关不履行举证责任而撤销涉及第三人合法权益的登记行为
——惠东县安墩镇洋潭村民委员会鹊斗村民小组诉惠东县人民政府山林行政确权纠纷案
要点提示：行政诉讼中，被告无正当理由不举证或逾期举证的，当被诉具体行政行为涉及第三人合法利益时，法院不能简单对具体行政行为判决撤销或者确认违法，以避免损害第三人的合法权益。
案例索引：
一审：惠州市中级人民法院（2013）惠中法行初字第11号。
二审：广东省高级人民法院(2013)粤高法行终字第601号。
一、案情
原告（被上诉人）：惠东县安墩镇洋潭村民委员会鹊斗村民小组。
被告（被上诉人）：惠东县人民政府。
第三人（上诉人）：惠东县安墩镇洋潭村民委员上光村民小组。
惠州市中级人民法院一审查明：被告惠东县人民政府于2004年5月20日为第三人上光村民小组核发了惠东林证字[2004]第200400392号《林权证》。原告鹊斗村民小组主张涉案《林权证》将属于该小组所有的小地名为“陈大塘”的230多亩林地登记在内，并提供了1983年10月20日惠东县人民政府核发的惠林证字第N0.019038号《自留山证》，该证备考栏填写了“陈大塘”。其认为被告惠东县人民政府核发林权证有误，遂于2013年1月6日向惠州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销惠东县人民政府给上光村民小组核发的涉案《林权证》。惠东县人民政府收到起诉状副本后，未在法定期限内向法院提交作出具体行政行为的证据材料，也未按规定提出延期提供证据的书面申请，直到一审开庭时才提交。
二、裁判
惠州市中级人民法院经审理认为，《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定推出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”本案中，从被告惠东县人民政府提交的证据显示，第三人上光村民小组并未向被告惠东县人民政府提交林权登记申请表及其他权属证明文件。被告惠东县人民政府在未经当事人申请及查清权属依据的情况下，就核发了上述《林权证》，属于认定事实不清，予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决：撤销被告惠东县人民政府于2004年5月20日为第三人惠东县安墩镇洋潭村委上光村民小组核发的惠东林证字[2004]第200400392号《林权证》的具体行政行为。
宣判后，第三人上光村民小组不服，向广东省高级人民法院提起上诉。
广东省高级人民法院经审理认为，惠东县人民政府作为本案被告，本应当按照上述规定提供其核发被诉林权证的全部证据和所依据的规范性文件。但其在收到原审法院向其送达的起诉状副本及应诉通知书后，未在规定期限内提供相关证据，也未按规定提出延期提供证据的书面申请，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，原审法院认定其行为违法正确。但是，本案涉及到原审第三人的合法权益，仅以被告惠东县人民政府违法超期举证为由，撤销其向原审第三人核发的《林权证》，客观上损害了原审第三人的合法权益。鉴于在行政复议期间，涉案《林权登记申请书》、《林地界线认定图》和《林地林权登记公示表》等证据材料均已提交，且考虑到对持证一方当事人合法权益的保护，本院对上述证据予以采纳，被诉发证行为可不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条之规定，判决：一、撤销惠州市中级人民法院作出的（2013）惠中法行初字第11号行政判决；二、驳回被上诉人鹊斗村民小组请求撤销上光村民小组惠东林证字[2004]第200400392号《林权证》的诉讼请求。
三、评析
（一）背景情况介绍
作为被告的行政机关对作出的具体行政行为负举证责任，是行政诉讼法的基本原则之一。行政诉讼法第四十三条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。但该规定没有明确被告逾期不举证的法律后果。对此，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《解释》）第二十六条规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。其后最高人民法院在《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（下称《证据规定》）第一条又再次对此加以明确。司法实践中，时有因被告的委托代理人缺乏责任心或者诉讼能力等原因，致使被告无正当理由逾期举证的情况出现。当被诉具体行政行为关涉公共利益或第三人利益时，如果法院简单根据上述规定对具体行政行为判决撤销或者确认违法，将不可避免地损害主张被诉具体行政行为合法的第三人权益，或者有损公共利益。
（二）确立裁判要旨的理由
本案中，被告一审时未在法律规定的时间内提交证据，而是在一审开庭时才提交，一审法院以行政机关无正当理由逾期举证视为没有证据为由撤销了被诉《林权证》。根据二审查明的事实，原审第三人在复议程序中已向复议机关提交了相关证据材料，在二审程序被上诉人（原审被告）、原审第三人也均向法院提交了相关证据材料。本案的焦点问题是被告无正当理由逾期举证的，对涉及第三人利益的具体行政行为是否应当撤销。一种意见是，被告无正当理由逾期举，应当认定该具体行政行为没有证据、依据，依法撤销被诉登记行为。另一种意见是，为了平衡第三人利益，把被告在二审提交的证据作为新证据采纳，二审进行实体审查。本案采纳了第二种意见，理由如下：
1.行政诉讼的主要目的和重点在于保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政诉讼法的目的，一是要保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是要维护和监督行政机关依法行使行政职权。在协调行政诉讼的救济功能和监督功能过程中应掌握两个问题，一是当救济功能和监督功能发生冲突时应优先考虑救济功能的实现；二是应平衡考虑对行政相对人和第三人的救济，两者利益发生冲突早，应对合法权益提供司法保护。
2.当证据规则和私益发生冲突时，法官应当在个案中进行利益衡量。在行政程序中，行政机关应当遵循“先取证，后裁决”的行政法治原则，在作出行政处理时必须要有充分的事实根据和法律依据，这些证据和依据应当早已存在于行政程序并被记载在行政案卷中。“法院对行政行为的司法审查内容，仅限于行政机关作出行政行为而形成的案卷。对于案卷以外的证据，法院一般不予接纳。”这就是行政诉讼中的“案卷排他规则”。应当说，这样的严格限制有利于保护行政相对人的合法权益，同时更有利于促进行政机关依法行政，体现了行政诉讼对诉讼秩序和公共利益的维护。但将被告无正当理由逾期举证视为没有证据，拟制无证据，并非实体意义和客观真实的无证据。当这一规则在个案适用中将有损第三人合法权益时，势必出现客观真实与法律真实、法律规则与私益的冲突。此时，法官应当通过利益衡量的方法，选择最佳的处理方式，才能实现利益的最大化，达到个案公正的目的。