内部规范性文件
能否作为政府信息不予公开的依据
——嘉励实业有限公司诉佛山市三水区人民政府信息公开案
要点提示：行政机关制定的有关政府信息公开的内部规范性文件，不能违背法律法规规定对信息公开作出限制，不能因该规范性文件属内部不公开的文件，而拒绝说明不予公开的理由。人民法院在审查被诉具体行政行为是否合法时，不以该规范性文件为依据。
案件索引：
一审：佛山市中级人民法院（2013）佛中法行初字第85号。
二审：广东省高级人民法院（2014）粤高法行终字第207号。
一、案情
原告：嘉励实业（集团）有限公司（以下简称“嘉励公司”）。
被告：佛山市三水区人民政府（以下简称“三水区政府”）。
原告嘉励公司在香港特别行政区注册登记，是三水温泉高尔夫球俱乐部的投资人。2013年11月1日，原告嘉励公司通过邮政快递向被告三水区政府提出了政府信息公开申请，要求公开三府办复（1994）254号《关于申请免缴三水温泉高尔夫俱乐部项目土地出让金的批复》、三府办复（1996）253号《关于要求缓缴有关征地税费的批复》、三府办复（1996）87号《关于延长三水温泉高尔夫球场土地使用权年限的批复》以及《关于同意收回三水温泉高尔夫球场土地使用权年限的批复》四份文件。被告在2013年11月4日收到原告的政府信息公开申请后，于2013年11月21日作出《政府信息公开申请不予受理通知书》，其中载明：“《关于申请免缴三水温泉高尔夫俱乐部项目土地出让金的批复》等4份文件的政府信息公开申请表收悉，根据政府信息公开工作有关规定，不予受理该4份申请。”并于次日送达原告。原告认为被告的行为违反了《政府信息公开条例》的规定，侵犯了原告的权利，故向法院提起诉讼，请求判决撤销被告作出的上述不予受理通知书，并判令被告向原告公开上述申请内容。
二、审判
佛山市中级人民法院一审认为：被告对原告提出的要求公开《关于申请免缴三水温泉高尔夫俱乐部项目土地出让金的批复》等四份文件的申请，作出了决定不予受理的通知，但被告在通知中没有载明不予受理的理由和依据，不符合处理政府信息公开申请的法定要求。被告在庭审中阐述，依据《广东省政府信息依申请公开工作规程》（以下简称“《规程》”）第六条第四款、第五款的规定，原告属香港特别行政区的公司法人，对其政府信息公开申请可以不予受理，因该《规程》属不公开规范性文件，故在不予受理通知中未载明理由和依据。经审查，《广东省政府信息依申请公开工作规程》不属于法律、法规和规章，根据《行政诉讼法》第五十二条、第五十三条的规定，该《规程》不属于人民法院审查具体行政行为合法性所适用和参照的依据；另外，原告虽然属香港特别行政区的公司法人，但其在我国境内向被告提出政府信息公开申请，也不属于该《规程》第六条第四款、第五款规定的可以不予受理的情形。被告对该《规程》的上述规定理解有误，不予支持。综上，被告对原告的政府信息公开申请作出的不予受理决定，缺乏事实和法律依据，依法应予撤销。至于原告申请的政府信息是否符合公开的其他相关条件，还有待被告进一步审查认定和处理，原告要求法院直接判令被告公开其申请的政府信息的诉请，不予支持。依照《行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决：一、撤销被告三水区政府于2013年11月21日作出的《政府信息公开申请不予受理通知书》；二、责令被告三水区政府在法定期限内对原告嘉励公司的政府信息公开申请重新作出处理。
三水区政府不服原审判决，上诉至广东省高级人民法院称：一、《广东省政府信息依申请公开工作规程》是广东省人民政府办公厅向我省各市、县（区）人民政府、省直部门下发的通知，《规程》第二条明确规定：“我省各级行政机关开展政府信息依申请公开工作，适用本规程。”上诉人作为县级人民政府，执行和依据该《规程》对政府信息依申请公开作出处理并无不当。虽然《规程》不属于政府规章，不属于人民法院审查具体行政行为合法性所适用和参照的依据，但依据法律、法规制定的规范性文件也是作为法律、法规、规章的补充在实践中大量运用，同样具有法律效力。二、根据《政府信息公开条例》第十四条第二款的规定，行政机关在公开政府信息前，应当依照《保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。上诉人不受理被上诉人申请的依据是《规程》，而该文件由广东省人民政府办公厅确定为“不公开”文件，上诉人不在对外公开的通知书上载明相关理由和依据，是遵循政府信息公开保密审查的具体表现，应当认定为符合政府信息公开申请的办理要求。三、一审判决认定被上诉人在我国境内提出政府信息公开申请不属于《规程》第六条第四款、第五款的规定，这是错误的。被上诉人是在香港特别行政区注册成立的有限公司，属于香港法人，虽然被上诉人委托国内律师向上诉人提出政府信息公开申请，但委托行为后果由委托人承担，本质上还是被上诉人的行为，因此，适用《规程》第六条第四款、第五款并无不妥。综上所述，一审判决无论是认定事实还是适用法律均有错误，请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人的起诉或诉讼请求。
被上诉人嘉励公司答辩称：一、一审判决认定事实清楚。被上诉人作为三水温泉高尔夫球俱乐部的投资人，自1994年投资设立三水温泉高尔夫球俱乐部至今一直在内地经营该俱乐部，其经营地和人员等均在三水，不属于在我国境外的香港法人，而属于在我国境内的香港法人，根据《广东省政府信息依申请公开工作规程》和《国务院办公厅秘书局关于外国公民、法人或其他组织向我行政机关申请公开政府信息问题的处理意见》属于应予公开的范畴。二、一审判决适用法律正确。上诉人所依据的《广东省政府信息依申请公开工作规程》是一份不公开的政府内部规范文件，没有普遍的约束力，上诉人依据这文件作出不予公开的决定是不合法的，说明被诉的行政行为没有任何法律、法规的依据。而且，上述文件对信息公开作出了限制，违背了《政府信息公开条例》的立法精神，同时其不公开的相关规定没有任何法律法规作为依据。根据《行政诉讼法》第五十二条、第五十三条的规定，人民法院审理行政诉讼案件，应以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。上述两份文件不能作为本案定案的依据。综上，原审判决正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
广东省高级人民法院认为，《政府信息公开条例》第二十一条规定：“……（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；……”根据上述规定，行政机关对公民、法人和其他组织提出的信息公开申请，无论是否准予公开，均应说明理由。上诉人三水区政府对被上诉人嘉励公司提出的要求公开四份文件的申请，于2013年11月21日作出了《政府信息公开申请不予受理通知书》，但三水区政府在该通知书中只称“根据政府信息公开工作有关规定”，并未载明不予受理的具体理由和法律依据，不符合《政府信息公开条例》对政府信息公开申请进行答复的基本要求，其《政府信息公开申请不予受理通知书》依法应予撤销。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款规定：“被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。”嘉励公司申请公开的政府信息是否符合公开的其他条件，还有待三水区政府进一步调查、裁量，原审判决撤销三水区政府作出的《政府信息公开申请不予受理通知书》，责令三水区政府在法定期限内对嘉励公司的政府信息公开申请重新作出处理并无不妥，符合上述司法解释的规定，依法应予以维持。
《行政诉讼法》第五十二条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第五十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”《广东省政府信息依申请公开工作规程》属于广东省人民政府办公厅制定的规范性文件，不属于法律、法规和规章，该《规程》不应当作为人民法院审查被诉具体行政行为是否合法所适用和参照的依据。因此，三水区政府主张依据《广东省政府信息依申请公开工作规程》第六条第四款、第五款的规定，对嘉励公司的政府信息公开申请可以不予受理的上诉理由不能成立，不予采纳，对其请求撤销原判的上诉请求依法应予以驳回。综上，依照《行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
三、评析
《政府信息公开条例》自颁布实施以来，对于推动行政权力公开运行、打造透明政府以及保障公民知情权无疑具有积极重要的意义。然而，《政府信息公开条例》毕竟是一部国务院制定的行政法规，在具体适用过程中，各级政府和行政机关可以根据自身实际制定信息公开的内部工作规程，为现实操作提供更为详细明确的指引。但是，任何内部工作规程的出台，首要考虑的问题是该规程是否具有法律依据，是否符合上位法的立法精神。在本案中，凸显出一个实践意义较强的问题就是，政府制定的有关信息公开的内部规范性文件，能否超越法律法规规定对信息公开作出限制，能否因该规范性文件属内部不公开的文件，而拒绝说明不予公开的理由。司法在审查政府信息公开的具体行政行为时，如何正确对待政府制定的有关信息公开的内部规范性文件。
本案认为，《广东省政府信息依申请公开工作规程》属于广东省人民政府办公厅制定的规范性文件，不能违背法律法规规定对信息公开作出限制，不能因该规范性文件属内部不公开的文件，而拒绝说明不予公开的理由。该《规程》不应当作为法院审查被诉具体行政行为是否合法所适用和参照的依据。理由如下：
第一，三水区政府根据《广东省政府信息依申请公开工作规程》第六条第四款、第五款规定关于“香港特别行政区等居民、法人或者其他组织关于公开政府信息的申请，行政机关不予受理”的内容，不予受理原告的政府信息公开申请，不符合《政府信息公开条例》的立法精神。虽然原告属香港特别行政区的公司法人，但原告作为三水温泉高尔夫球俱乐部的投资人，投资设立三水温泉高尔夫球俱乐部在内地经营该俱乐部，其经营地和人员等均在三水，属于在我国境内的香港法人，原告向被告提出政府信息公开申请的内容也是符合《政府信息公开条例》第十三条规定，即“……根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”三水区政府援引《广东省政府信息依申请公开工作规程》第六条第四款、第五款规定，不予受理原告的政府信息公开申请，没有法律依据。
第二，行政机关对公民、法人和其他组织提出的信息公开申请，无论是否准予公开，均应说明理由。上诉人三水区政府对被上诉人嘉励公司提出的要求公开四份文件的申请，于2013年11月21日作出了《政府信息公开申请不予受理通知书》，但三水区政府在该通知书中只称“根据政府信息公开工作有关规定”，并未载明不予受理的具体理由和法律依据，根据《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由……”。三水区政府仅仅因《广东省政府信息依申请公开工作规程》属于不对外公开的内部规范性文件，而拒绝对原告说明理由，不符合《政府信息公开条例》对政府信息公开申请进行答复的基本要求，其《政府信息公开申请不予受理通知书》依法应予撤销。
第三，人民法院在审查被诉具体行政行为是否合法时，可以参照该规范性文件。《行政诉讼法》第五十二条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第五十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”《广东省政府信息依申请公开工作规程》属于广东省人民政府办公厅制定的规范性文件，不属于法律、法规和规章，该《规程》不应当作为人民法院审查被诉具体行政行为是否合法所适用和参照的依据。
本案可以继续探讨延伸，并涉及到这样两个问题，政府信息公开申请人的资格是否应当受到限制？外国公民、法人或者其他组织，以及香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区居民、法人或者其他组织能否向我国申请政府信息公开？
对于第一个问题，政府信息公开有主动公开和依申请公开两种方式，后者是政府信息公开制度的核心内容所在。在实践中，有的申请人与申请的政府信息公开没有任何关系，有的申请人与申请的政府信息公开有直接或者间接的利害关系。申请人要求是特定的人还是任何人，关乎到法律对申请人范围的限制与否。从域外立法来看，许多国家都经历了从限制到不限制的发展过程。如《美国信息自由法》提出“任何公众”都可以提出信息申请，甚至包括外国公民法人和其他组织。美国对申请人的国籍没有任何限制。在我国，《政府信息公开条例》第一条已经明确规定“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，……制定本条例。”可见，我国也没有限制申请政府信息公开申请人资格。有人根据《政府信息公开条例》第十三条规定的“三需要”来确定申请人资格，这是错误的。“三需要”涉及法院实体审查内容，不能作为原告的主体资格条件。这一观点从最高人民法院作出的《关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告诉讼主体资格的答复》可以明确。
对于第二个问题，可以成为我国政府信息公开申请人的范围有哪些？对于外国公民、法人或者其他组织，以及香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区居民、法人或者其他组织向我国政府和行政机关申请获取政府信息事宜，应该如何操作处理？我国的立法并没有明确。但国务院法制办负责人就政府信息公开条例答记者问中已经谈到了该问题：外国人和外国组织，可以通过中国政府主动公开信息的渠道，来获取政府信息，外国人和外国组织向我国申请获取其他政府信息的，应该根据国际法规定的原则，按照对等的原则处理。