对一起储蓄存款纠纷案的思考
甲已年满十六周岁，在银行实名存款10000元。一日，存单和户口簿被盗。甲到银行挂失时，银行告知其存款已被取出。甲遂将银行诉到法院，要求银行赔偿其损失。
对该案的处理有三种意见。第一种意见是：根据中国人民银行《关于＜个人存款账户实名制规定＞施行后有关问题处置意见的通知＝（下称《通知》），十六周岁以上的中国公民，其实名身份证件除居民身份证或临时身份证外，还包括户口簿、护照。甲未履行妥善保管其存单和户口簿的义务，存在过错。银行对取款人所持的户口簿进行了审查，已尽到了必要的注意义务，没有过错。因此应驳回甲的诉讼请求。第二种意见是：现在多数户口簿没有粘贴照片，本案中也是这样。虽然户口簿可以作为存款实名制的有效证件，但应审查该证件是否存在瑕疵。有瑕疵的证件不能作为有效证件。银行未对证件的瑕疵尽到应有的注意义务，致甲的存款被冒领，应承担过错赔偿责任。第三种意见是，根据《中华人民共和国居民身份证条例》（下称《身份证条例》）和《个人存款账户实名制规定》（下称《实名制规定》），应判决银行赔偿甲的损失。
笔者同意第三种意见。
处理本案的关键，在于正确认定对于居住在境内、年满十六周岁的中国公民，存取款时合法的身份证件是居民身份证（临时身份证）还是居民户口簿。第二种意见和第三种意见虽然结果一样，但和第一种意见一样，思路是不正确的。
第一、《身份证条例》第一条规定：“为了证明居民身份，便利公民进行社会活动，维护社会秩序，保障公民的合法权益，制定本条例。”这一规定说明涉及证明公民身份的法律关系，首先受《身份证条例》的调整，公民的法定身份证件是居民身份证。 《实名制规定》第五条第二款第一项规定，居住在境内的中国公民，其实名证件为居民身份证或临时身份证。第二项规定居住在境内的16周岁以下的中国公民，其实名证件为户口簿。第三、四、五项分别规定了军人、武装警察、港澳居民和外国公民的实名证件。据此规定，十六周岁以上的人在存取款时，实名证件一般为居民身份证或临时身份证。 根据《身份证条例》第十九条的授权，公安部制定了《＜中华人民共和国居民身份证条例＞实施细则》（下称《实施细则》）。《实施细则》第二十条第十二项、第十六项、第十八项规定，公民在办理个人信贷业务、提取汇款、邮件或其他事项，需证明身份时，可以出示居民身份证。《实施细则》颁布和修订时，《实名制规定》尚未颁布。因此未规定提取存款需证明身份时，可以出示居民身份证。但比照第二十条、第十二、十六、十八项的规定，在提取存款需证明身份时，首先应出示的是居民身份证。 以上说明，本案中银行应尽的注意义务是审核取款人的居民身份证。
第二，《身份证条例》及《实施细则》未就年满十六周岁的中国公民可以居民户口簿作为身份证件作出规定。公安部《关于启用新的常住人口登记表和居民户口簿有关事项的通知》明确规定，“居民户口簿是公民依法履行常住户口登记义务的凭证，也是户口登记机关以户为单位管理常住人口和进行户籍调查、核对的主要依据。其登记内容与常住人口登记表的主要登记内容一致，具有证明公民身份状况以及家庭成员间相互关系的法律效力”。户口簿具有证明公民身份状况及家庭成员之间相互关系的法律效力，但“证明公民的身份”和“证明公民的身份状况”是两个不同的概念。前者证明“这个人是谁”，后者证明“这个人怎样”。因此，户口簿不应当作为年满十六周岁公民的合法身份证件。 《实名制规定》第十一条规定，本规定由中国人民银行组织实施。因此，中国人民银行只有实施权。但《通知》不恰当地行使了解释权，且将居住在境内的16周岁以上的中国公民，在有关金融机构开立个人存款账户或者在原账户办理第一笔存款时，其实名身份证件扩张解释为除居民身份证或者临时身份证外，还包括户口簿、护照。这一解释既无依据，且与行政法规相抵触，应当认为无效，人民法院不能参照。 这说明，对年满十六周岁的境内公民来说，户口簿不能作为存款实名证件。
户口簿既然不能作为存款的实名证件，就更不能作为取款的实名证件。所以，银行将取款人所持的居民户口簿作为合法的身份证件，致甲的存款被冒领，其本身存在过错。故应判决银行赔偿甲的损失。对该案处理产生分歧的原因，固然有理解上不同的因素，但其根本原因则在于法律法规中身份证件规定的不完善和可操作性的缺失，部门规章对身份证件规定的错位。
为了解决军队（武装警察）离退休干部以及在军事院校学习的现役军人、极少数未办理居民身份证又不能提供户口簿的边远农村居民，和离开户口所在地外出就读，不能随身携带居民户口簿的十六周岁以下学生要求开立储蓄存款账户的问题，中国人民银行在《通知》和《关于＜个人存款账户实名制规定＞施行中有关问题处理意见的补充通知＝中分别作了规定。这些规定很多都违反了相关法律或行政法规，也与其他有关部门的规定相抵触。
笔者以为，应建立一个优先适用注意原则。即一个行业或部门为解决实际工作中的问题，需要对其他行业或部门主管的事项制定其在本行业或部门中补充和变通的规定时，应当注意到优先适用有权部门的规定，不应违反有权部门的规定或与其规定相抵触。虽然效力层次相同，但如果违反有权部门的规定或与其相抵触，该补充和变更规定应属无效。如身份证件问题是由公安部门主管的，存款业务是由人民银行主管的。人民银行因存款业务中的身份证件问题作出补充和变通规定时，即不应违反公安部门的规定，或与公安部门的规定相抵触。
另外，为保证法制的统一，应当由专门部门全面负责行政法规、地方法规、司法解释、部门和行业规章等的备案、审查和协调工作，特别是加强审查和协调工作。