只取得征地批准文件而未依法进行征地补偿的
不能认定土地所有权已经由集体所有转为国家所有
——中山市坦洲镇永一村合兴村民小组诉中山市人民政府国有土地使用权发证案
要点提示:征收农村集体土地，应当依照土地管理法的相关规定取得征地批准文件，并依法对被征地农村集体经济组织进行补偿。地方人民政府在组织实施征地的过程中，虽然取得了征地批准文件，但未依法完成征地补偿工作的，不能认定土地所有权已经由集体所有转为国有，不能颁发国有土地使用权证书。
案件索引:
一审：中山市中级人民法院（2012）中中法行初字第11号。
二审：广东省高级人民法院（2014）粤高法行终字第1025号。
一、案情
上诉人（原审原告）：中山市坦洲镇永一村合兴村民小组。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府。
原审第三人：中山市大俊企业有限公司。
被告中山市人民政府于2006年5月24日向第三人中山市大俊企业有限公司颁发了中府国用（2006）第330518号《国有土地使用权证》，将位于中山市坦洲镇永一村合兴队的12100.65平方米土地办证至第三人名下。
原告合兴村民小组诉称，涉案土地自建国后一直是其名下的耕地，从未有行政机关表示该宗地已被征收或由农用地转为商业土地予以出让，原告村民也从未领取任何关于该宗土地的征地补偿款。近来，第三人在原告村里欲建设施工，原告才得知被告的土地发证行为。被告未经补偿就擅自将原告赖以生存的土地发证至第三人的名下侵犯了原告的权益，请求法院判令撤销被告给第三人颁发的《国有土地使用证》。
被告中山市政府辩称：1.涉案土地为国有土地，原告对该国有土地不享有合法权益，被告在第三人通过出让方式取得该国有土地使用权后向其颁发土地证的行为，对原告的权益不产生影响。2.第三人向中山市国土资源局提交了房地产权登记申请，并与国土局签订了国有土地使用权出让合同，国土局作出了同意第三人受让该土地作工业用地的中国土征复[2006]18号用地批复（以下简称18号批复）。在第三人缴清土地出让金等相关费用后，被告向其核发《国有土地使用权证》的行为事实清楚，程序合法，请求法院予以维持。
第三人中山市大俊企业有限公司同意被告答辩意见。
中山市中级人民法院一审查明，在本案纠纷之前，原告就18号批复向广东省人民政府申请行政复议。广东省人民政府认为，由于中山市政府提交的证据不能证实相关征地补偿款已足额支付，导致中山市政府批准作出上述用地批复事实不清，证据不足，但由于第三人是通过法定程序依申请取得涉案土地的使用权，且并无证据证实第三人存在恶意或其他违反法律规定的情形，对于第三人基于对行政机关出让国有土地使用权行为合法性的信赖而产生的利益应予以保护，遂作出复议决定：确认18号批复违法。广东省高级人民法院亦作出终审判决支持了上述行政复议决定。一审另查明，中山市政府向第三人颁发涉案《国有土地使用权证》后不久，该土地的用地性质从工业用途转为商业用途，涉案《国有土地使用权证》已被注销并由新证取代。
二、裁判
中山市中级人民法院经审理后认为，第三人在申请土地使用权时提交的作为土地权属来源证明的18号批复已被广东省人民政府复议并经广东省高级人民法院终审判决确认违法，被告向第三人颁发的《国有土地使用证》是以违法作出的18号批复为基础的，故本案发证行为亦应确认违法。鉴于《国有土地使用证》已被注销，已不具备因行为违法而应撤销的内容，故依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款 “有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，判决：1.确认中山市人民政府向大俊公司颁发的中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》违法；2.驳回合兴村民小组的其他诉讼请求。
合兴村民小组不服一审判决提起上诉称，涉案土地是其村民小组的最后安置地，一直由其耕种，现该地并未被实际使用，撤销涉案土地登记行为并不会导致公共利益受到巨大损害，且有利于保护村民小组基于土地的合法权益和解决各方矛盾。请求二审法院撤销原判，撤销被诉土地登记行为。
中山市大俊企业有限公司亦不服一审判决提起上诉称，即使18号批复被确认违法，被诉发证行为也是合法的。一审判决与生效的行政复议决定和行政判决相抵触。请求二审法院撤销原判，依法判决中山市政府颁发中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》的行为合法。
中山市政府二审答辩请求驳回合兴村民小组的上诉，维持中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》。
广东省高级人民法院二审补充查明：2006年4月25日，广东省国土资源厅经广东省人民政府同意，作出粤国土资（建）字［2006］65号《关于中山市2005年度第四十三批次城镇建设用地的批复》，同意涉案土地由集体农用地转为建设用地。
广东省高级人民法院认为：《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”根据上述规定，征地程序包括批准程序和公告、实施程序。本案中，虽然涉案土地已由广东省国土资源厅经广东省人民政府同意作出粤国土资（建）字［2006］65号《关于中山市2005年度第四十三批次城镇建设用地的批复》，可以由集体农用地转为建设用地，但是，中山市政府没有提供证据证明其向合兴村民小组支付了征地补偿款，且现涉案土地仍然由合兴村民小组进行耕种，故应认定征地程序尚未完成。在此情形下，原中山市国土房管局即与大俊公司签订国有土地使用权出让合同，构成违法，其据此作出的18号批复也已经被广东省人民政府在行政复议程序中确认违法。大俊公司持违法的18号批复申请登记发证，中山市人民政府为其颁发中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》缺少合法的权属来源证明，同样构成违法，本应予以撤销。但是，由于中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》已经被注销并由新证取代，实际已经没有可以撤销的内容，合兴村民小组在一审程序中也没有一并请求对再次变更登记的中府国用（2006）第330682号《国有土地使用证》进行审查，故一审判决仅确认中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》违法是正确的，应予以维持。对中山市人民政府颁发中府国用（2006）第330682号《国有土地使用证》的行为，合兴村民小组可以另循法律途径解决。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。
三、评析
本案涉及在征收农村集体土地的过程中，土地所有权性质由集体所有转为国家所有的时间和具体标准问题。通常，农村集体土地被依法征收后，土地已经转为国有，原农村集体经济组织无权再主张土地的所有权，相应地，对土地转为国有后的土地登记行为亦无权提起诉讼，因其与国有土地登记行为是没有法律上利害关系的。但是，由于征地行为是一个过程性、阶段性的行为，根据土地管理法的规定主要包括：批准农用地转用和征地审批（可由有征地批准权限的政府同时审批）；征地公告；征地补偿登记；征地补偿、安置方案公告并听取意见；征地补偿、安置方案批准；征地补偿费用支付等。因此存在一个问题，究竟以哪一个阶段工作的完成作为认定土地所有权已经转为国有的标准？法律对此并未明确，有的观点以物权法为据认为应当以取得征地批准文件作为土地所有权转移的时点，但理论和实务中都存在较大争议。在行政诉讼中还涉及到农村集体经济组织对征地后续的土地登记行为是否具有提起诉讼的原告主体资格，以及后续土地登记的合法性问题，值得探讨和解决。本案正是要解决上述两个争议问题。
如果涉案土地已经确定为国有土地，则合兴村民小组作为农村集体经济组织没有对国有土地使用权登记发证行为提起诉讼的原告资格；如果认定涉案土地仍然属于集体所有土地的，则合兴村民小组不仅具有原告资格，被诉的土地登记发证行为亦因失去了事实和法律依据，应当被判决确认违法。对征地过程中，集体土地所有权何时转为国有土地的问题，法律并未明确规定，确实存在争议。一种意见认为，征地需要经过有批准权限的政府批准，一旦征地批准文件下发，意味着征地行为必须执行，土地所有权也应当认定从获得批文时即发生转移了；还有的观点以《物权法》第十四条有关“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力”的规定为据，认为土地属于不动产，应当以取得征地批准文件作为土地所有权转移的时点。另一种意见认为，取得征地批准文件并不意味着征地工作一定要进行下去，如遇到特殊情况也有可能不继续征地。此外，征地补偿是整个征地行为的重要组成部分，只取得批准文件没有进行补偿就认定土地所有权转移，这对农村集体和村民都是不公平的。而且，征地过程中没有不动产登记的这一行政行为，取得征地批准文件也不属于不动产登记。因此，不应当将取得征地批准文件作为认定土地所有权性质变化的时间点。
本案二审法院采纳第二种观点，认定涉案土地所有权未发生转移。理由如下：首先，土地管理相关法律并未规定农村集体土地征收中土地所有权的转移时点为征地批准文件下发之日。相反，国土资源部印发的《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知（国土资发[2004]237号）中，第（十四）项明确规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。”从批准文件的可失效性可以断定，有批文却未具体实施征地，包括未依法进行土地补偿的，土地所有权当然不能转移。从理论上也可论证国土资源部上述意见是合理的。如前述，征地行为是一个过程性和阶段性的行政行为，其中包括多个法律行为，构成多个法律关系。只有全部行政行为执行完毕，才能认定征地行为完成。只获得征地批文，却没有依法进行补偿，不能认为已经完成整个征地程序，土地所有权不能认定发生转移。而且，《物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”从中可以看出物权法对支付征地补偿重要性的肯定和对被征地农民合法权益的保护。其次，获得征地补偿是被征地农民合法权益的最重要保障。长期以来，因征地补偿问题引发的纠纷不断，其中不依法补偿是侵害农村集体和农民权益的重要原因，中央政府及国土资源部门一直高度重视征地补偿工作，出台了多项政策严格保护被征地农村集体和村民的权益。因此，不能在没有依法补偿的情况下认定土地所有权性质的改变。第三，从有利于土地开发和稳定土地利用法律关系的角度考量，也不应当在没有完成补偿工作时，认定土地所有权发生了转移。实践中，不少地方政府在征地后滥用土地储备制度，造成大量土地征而不用，或是出让给土地开发商后开发商长期闲置土地，不进行任何的开发建设，造成土地资源的浪费。由此，导致很多农村集体经济组织继续在被征收的土地上耕种。当开发商或政府想要开发利用土地时，就会产生民事或行政纠纷，严重的可能引起群体性事件，影响社会稳定。
基于上述事实和理由，二审认为，本案没有证据证明政府支付了征地补偿款，而且涉案土地在案发时一直还由村民在耕种，应当认定土地所有权未发生转移，合兴村民小组具有原告主体资格。从实体审查情况看，虽然涉案土地已经广东省人民政府同意作出了粤国土资（建）字［2006］65号《关于中山市2005年度第四十三批次城镇建设用地的批复》，也就是取得了征地批准文件，可以由集体农用地转为建设用地，但是，“可以”并非“已经”。由于中山市政府没有提供证据证明其向合兴村民小组支付了征地补偿款，且现涉案土地仍然由合兴村民小组进行耕种，故应认定征地程序尚未完成，在此情况下原中山市国土房管局与大俊公司签订国有土地使用权出让合同构成违法，因此被诉发证行为没有法律依据亦属违法，依法本应当被判决撤销。考虑到本案被诉的土地使用权证书已经被新证替代而注销，没有了可以被判决撤销的内容，因此法院最终裁判确认被诉发证行为违法，并指引原告对新证不服可以另循法律途径决定，处理妥当。
当然实践当中，处理类似案件还应当注意：1.征地补偿款是否已经实际支付给土地所有人。由于我国的农村集体所有性质的土地存在“三级”所有的制度，即乡镇集体、村委会集体和村小组集体所有。实践中，存在着政府征收村小组集体土地，但征地补偿款却支付给村委会而不直接支付村小组集体的情况。为了明确土地所有权关系，征地补偿款应当直接支付给土地所有人，即村民小组。补偿款支付给村委会的，不能认定视为支付给土地所有权人村小组，也不能认定补偿完毕土地所有权发生转移。2.在未依法进行征地补偿，但土地已经被政府或开发公司实际占用的情况，仍然应当坚持裁判要旨。不能因为农民没有占用使用土地而认为土地所有权已经转移，否则不利于保护村民利益和坚持统一的土地所有权转移标准。但是，在政府或开发公司已经占用集体土地时间较长，并且已经投入大量资金开工建设，有关建设工程已形成了相当规模时，不宜判决撤销被诉的国有土地使用权发证行为。可以根据《行政诉讼法》第七十四条第（一）项有关撤销行政行为将给国家、社会公共利益造成重大损害，可以不予撤销而判决确认违法的规定，作出确认违法判决。被征地农村集体可以请求国家赔偿维护自身合法权益。