行政协议被确认无效的赔偿问题
【裁判要旨】
1.涉诉协议虽被确认无效，但是否应予国家赔偿，还应结合原告因被确认无效的协议导致的损失予以确定。
2.适用信赖利益保护原则要求所涉及的两个行政行为均是合法的。如因行政协议违反法律的强制性规定被确认违法或无效的，不适用信赖利益保护原则。
【索引词】
行政赔偿 行政协议 信赖利益
案情
原告陈德。
原告李松。
原告李涛。
被告重庆市北碚区静观镇人民政府。
2013年9月，因建设渝广高速公路，重庆市北碚区人民政府发布征地公告征收部分集体土地，陈德、李松、李涛位于北碚区静观镇大石村六社的房屋所在土地在征地范围内。2013年10月9日，静观镇政府给陈德户出具了一份承诺书：“1.承诺陈德在各类证明齐备的前提下，享受30平方米的安置房货币补贴。2.承诺李松及其配偶、未成年子女在各类证明齐备的情况下享受75平方米的安置房或货币补贴。3.承诺李涛及其配偶、未成年子女在各类证明齐备的情况下享受60平方米的安置房或货币补贴。以上1-3项均按北碚府发〔2008〕89号文件第二十五条的规定出具相关证明，享受安置房时应以建安造价的50%进行优惠购买。4.北碚区新的征地实施办法到达后，按文件规定进行补齐。”随后，陈德、李松、李涛将被征房屋交予静观镇政府拆迁。从2015年4月起，陈德、李松、李涛多次以口头及书面方式催促静观镇政府履行承诺，但静观镇政府以其未按承诺约定出具“完备的相关证明”为由拒绝履行承诺义务。
另查明，陈德、李松、李涛为城镇人员，陈德以政策可申请按建安造价的50%购买30平方米的住房。李松、李涛按政策可申请按建安造价的50%各购买15平方米的住房。2013年10月29日、2014年10月28日，陈德到静观镇拆迁办签字领取了房屋补偿费、搬家补助费、搬迁奖励费等各种补偿费用170 259.5元。
原告陈德、李松、李涛诉称，因被告迟迟未按承诺履行义务，原告于2015年7月27日向北碚区人民法院起诉要求确认被告2013年10月9日向申请人出具的《承诺书》无效。北碚法院于2015年11月13日作出行政判决，支持原告的诉讼请求。原告基于对被告的行政信赖主动搬迁，被告也应基于行政信赖履行行政承诺。因此，请求人民法院判决被告赔偿人民币105平方米×3550元/平方米=372 750元。
【审判】
法院生效裁判认为：本案中，静观镇政府举示的《重庆市北碚区人民政府关于征收复兴镇长沟社五社十社等3个镇14个村55个社及复兴镇镇集体部分集体土地的公告》、《重庆市北碚区人民政府关于印发北碚区贯彻<重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知>的实施办法的通知》、《重庆市北碚区人民政府办公室关于征地补偿安置实施工作中有关问题的通知》、《重庆市北碚区国土资源管理分局关于重庆渝北至四川广安高速公路重庆段复兴至静观道路防护绿化工程征收复兴镇长沟村五社十社等3个镇14个村55个社及复兴镇镇集体部分集体土地补偿安置方案的公告》、《承诺书》、陈德户口复印件、李松户口复印件、李涛户口证明、江北县农村房屋产权证复印件、李隆飞死亡及火化证明复印件、相关征地补偿费用发放表及陈德、李松、李涛举示的《承诺书》、（2015）碚法行初字第00097号《行政判决书》、北碚国土资征补公〔2013〕20号文件及附件等证据，能够证明陈德、李松、李涛的房屋所占土地已被重庆市人民政府批复征收，住房安置事宜应与征地主管部门协商解决。涉诉《承诺书》虽然被确认无效，但陈德、李松、李涛举示的证据不能证明其因此受到损失的事实，故其请求行政赔偿缺乏事实依据和法律依据，判决驳回原告诉讼请求。
【评析】
农村土地征收一般由各镇人民政府具体实施，大多均以镇政府名义签订。实践中多呈现行政相对人反悔拒不履行征地补偿协议而发生纠纷，而本案却属于相对人要求行政机关履行行政协议不能而起诉行政赔偿的案件。如何认识镇一级人民政府签订行政协议的行为？协议被确认无效后，是否存在行政相对人信赖利益保护的问题？
一、涉案协议属于行政协议，该协议被确认无效后，根据合同法等相关规定作出处理。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款规定，“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，属于行政诉讼法第十二条第十一项规定的行政协议。”本案中静观镇政府为征收该镇部分土地对陈德、李松、李涛作出的《承诺书》属行政协议。
1.人民法院审查行政协议，首先应审查判断该协议的效力。
人民法院审理行政协议案件，都隐含着一个对行政协议效力的判断。 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”该条规定明确在审查被诉行政行为是否合法时，应当优先适用行政法律规范，在行政法律规范没有明确规定时，可以适用不违反行政法律规范强制性规定的民事法律规范。
当事人双方主体适格是行政协议合法有效的重要基础。根据职权法定和越权无效的原则，行政主体只能在其权限范围内订立行政协议，不得超越权限范围。然而，“行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院依法判决确认无效”，其中的行政行为主要是指行政主体单方面作出的直接产生法律效果的行政决定行为，很难适用于双方的行政合同行为。 设立越权无效原则的目的是防止公权滥用，超越职权侵害相对人利益，对行政机关作出的单方行政行为采用越权无效原则是符合限制公权目的的，而行政协议兼具公、私法性质，其实施并不必然是公权对私权的剥夺和限制，存在相对人获得利益的情形，对载明相对人意思表示的行政协议这种双方行政行为采用行政机关越权无效，则可能伤害到相对人的利益。
一般情况下，为了维护公共利益，法院应尽可能使行政协议得到继续履行。台湾地区“行政程序法”第149条规定，“行政契约，本法未规定者，准用民法相关之规定。”第141条规定“行政契约准用民法规定之结果为效果者，无效。”这时，可参照民事权利能力理论，对行政机关在签订行政协议时未经批准或授权的行为，参照合同法关于无代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同的规定对行政协议效力进行判断。 在与本案相关联的陈德、李松、李涛与被告静观镇政府确认行政协议无效案中，生效判决秉着越权无效原则支持了原告的诉讼请求，但该案更好的做法是根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定向原告释明是否变更被告为国土，并将静观镇政府作为本案第三人，通过国土部门的意思表示判断涉案协议的效力，从而裁判与该行政协议有关的变更、解除、违约、履行等问题。 如果经释明，原告拒绝变更被告的，宜以被告主体不适格为由裁定驳回起诉。
2.原告可否直接起诉要求履行协议
《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议等协议的属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于<适用中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款规定，原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容。被诉《承诺书》签订于2013年10月9日，原告于2015年7月27日起诉要求确认该《承诺书》无效。而后，一审法院于2015年10月9日作出确认无效判决，原告遂于2016年1月27日向本院提起行政赔偿诉讼，这是一种路径。事实上，按照新行政诉讼法相关规定，原告可以直接起诉适格的被告未按照约定履行协议违法，要求被告继续履行协议。
3.对于行政协议被确认无效的赔偿问题
行政协议案件中的行政赔偿，不同于普通的行政赔偿。人民法院首先应当按照行政协议中合法有效的约定，判决行政机关承担相应的行政赔偿责任；没有约定的，按照行政法律规范规定判决行政机关承担行政赔偿责任；行政法律规范亦未规定的，可以适用民事法律规范判决行政机关承担相应的行政赔偿责任。 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款规定，“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关规定作出处理。”《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”涉诉协议虽被确认无效，但是否应予国家赔偿，还应结合原告因被确认无效的协议导致的损失予以确定。原告房屋所占土地已被重庆市人民政府批复征收，在被拆除房屋所占土地上恢复房屋原状已不可能。该承诺书被确认无效后，征地主管部门应重新查明情况与三原告就住房安置事宜进行协商及达成协议，在此之前，原告提起本案赔偿诉讼缺乏事实依据，其要求被告静观镇政府赔偿损失的主张不予支持。
二、本案是否适用信赖利益保护？
关于原告提出的基于其对政府的信赖从而签订涉诉协议，现协议无法履行，故而给原告造成损失。信赖利益（Reliance interest Protection）保护原则是指当个人对行政机关作出的行政处分已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益（即信赖利益的存续保护），或者如果撤销必须补偿其信赖损失（即信赖利益的财产保护）。存续保护方式适用的条件是，通过比较相对人信赖利益和相冲突的公共利益的大小，在信赖利益显然大于公共利益时，就不得将授益性行政行为撤销或者废止。由于需要在存续保护与“公共利益优先保护”中作出取舍，实践中对此限制十分严格，因而通常采取财产保护的方式。信赖利益的财产保护通常包括两个行为，前一个行为导致相对人对行政行为的信赖，且相对人在主观上应是善意的；后一个行为对相对人信赖利益产生侵害，但是这种侵害在形式上是合法的。因此，通常用“补偿”而非“赔偿”说明信赖利益保护的财产保护。
一般来说，适用信赖利益保护原则要求所涉及的两个行政行为均是合法的。但是，“法律的生命在于实践而不在于逻辑。”实践中出现了对于前一行为程序违法而相对人本身无过错的情况下，依然要适用信赖利益保护原则的案例。在安徽吉诺投资发展有限公司诉潜山县国土资源局履行法定职责纠纷案 中，原告安徽吉诺投资发展有限公司依照规定的程序参与竞买并签署了《成交确认书》，但被告安徽省潜山县国土资源局以挂牌程序不完善、地价过低、已退回竞买保证金即视为放弃等理由不与原告签订《成交确认书》，导致土地一直未交付。一审法院认为，被告发布挂牌公告在前，违反了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中对起始地价应进行土地估价和集体决策的程序，故原告要求被告履行程序违法的行政行为，法院不予支持，判决驳回原告的诉讼请求。二审法院指出，国土局认为挂牌程序不完善和地价过低等等，责任并不在吉诺公司。因此，在不损害第三人和公共利益的前提下，被告不能以行政行为违反法定程序为由请求法院认定自己作出的行政行为无效，剥夺给予原告的合法利益，此举违反信赖保护原则。“如果程序违法行为产生了有利于相对人的后果，而且不损害国家、社会和其他人利益的情况下，法院是应当维持的”。
本案中，涉诉《承诺书》承诺李松及其配偶、未成年子女在各类证明齐备的情况下享受75平方米的安置房或货币补贴；承诺李涛及其配偶、未成年子女在各类证明齐备的情况下享受60平方米的安置房或货币补贴。即《承诺书》是附条件的，该条件便是“各类证明齐备”，条件不成就，则无法兑现。由于《承诺书》所附的条件无法成就，故而原告基于被告未履行协议从而造成其损失的主张不能成立。本案也不涉及信赖利益保护的适用问题。虽则如此，静观镇政府明知原告不符合享受165平方米的安置房或货币补贴政策，为了加快该片区的征地工作进度，仍然与原告签订该承诺，从而使原告陷入“重大误解”。镇政府在签订该协议时就没想按协议履行，因为明知原告“各类证明”并不齐备；原告在签协议时，以为“各类证明已齐备”，镇政府实乃做出了让步，从而发生本案争议。由于该“重大误解”对原告有利，故而原告未起诉要求撤销该行政协议。作为行政机关，公文行文力求简洁明确避免歧义是最基本要求，不与相对人坦诚相待、“耍小聪明”是万万不可取的，必须纠正，否则上行下效，要么投机取巧日盛，要么人人自危渐窘，与政府更多地承担起为社会提供公共服务、谋求社会公共福祉的转型理念相悖。
随着行政法理论的不断深入，信赖利益保护已成为合法预期保护（Legitimate expectation Protection）的下位概念 ，之所以要在司法保护的意义上提出合法预期概念，主要目的之一就是要减轻由此带来的不公平，要求行政机关值得信赖。所以，英国和德国行政法中都存在着信赖保护观念，以及与此密切相关的合法预期保护原则，为了限制行政机关任意撤销、撤回、废止其已经生效并且已经公之于众的承诺、决定或政策。 行政法中的合法预期保护首先要求行政机关自觉遵守，以有效保障行政相对人的权益，彰显政府的诚信。该原则的最终确立，对于促进诚信政府和法治政府建设，建立起政府与公民之间的和谐合作关系、良性互动关系，具有积极意义。（作者单位：重庆市北碚区人民法院）
来源：中国法院网