[摘要] 随着市场经济的深入发展，不动产民事行政诉讼交叉案件日益增多。当事人在遇到此类纠纷时，是应先起诉进行民事诉讼，还是先进行行政诉讼？法律职业人士包括法官在内均持有不同的看法。法院在审理此类案件时往往缺少统一的原则和尺度，不同的诉讼顺序有可能使同一案件出现两种不同的诉讼结果。本文通过对一个案的分析来阐明笔者在处理民事行政诉讼交叉案件方面的些许观点。
一、案件的基本情况
1986年，某地房屋管理部门以初始登记程序颁发了以王某为产权人的房屋所有权证书。1996年，在房屋管理部门为产权人换发新证的过程中，又对该同一处房产以初始登记程序发证于王某。2000年，王某去世后，其四子女甲、乙、丙、丁间就王某的遗产继承出现争议，打起了民事继承官司。在民事诉讼过程中，甲某提出，王某名下的房产，系甲某独自出资、修建的，产权应归其一己所有，而非其父王某的遗产，房屋管理部门对产权人的认定错误，乙、丙、丁不应对该财产主张继承权利。甲对房屋管理部门的发证行为不服，提起行政诉讼，要求法院撤销该房产证。民事诉讼遂中止。
在行政诉讼中，法院认为，被告房屋管理机关对同一处房产以两次“初始登记”程序颁发房产证，属程序违法，撤销了以王某为产权人的房屋所有权证。其后，民事诉讼程序恢复。
二、对该案件诉讼顺序的不同观点
对该起房屋登记民事行政诉讼交叉案件的处理顺序，审判人员有以下两种观点：1、先行后民。民事审判无法否认以王某为产权人的房产证的效力，如若当事人不再另行提起行政诉讼、由行政审判对该房产证的效力进行司法审查，那么民事审判人员只能依该房产证的既定效力进行民事裁判，认定该房产系王某的遗产。上述案件的处理过程即是如此。2、无需进行行政诉讼，民事审判可以将该房产的产权问题和四子女间的继承纠纷一并解决。民事审判人员可以对该房产的产权归属、是否属于遗产的问题进行认定，该认定结果可以作为对房屋管理部门发证行为在事实认定方面是否正确的断定。如若该认定否定了房产证载明的产权人，那么当事人即可以民事判决要求房管部门对产权证予以变更。笔者同意第二种观点。
三、对上述两种观点的分析
上述两种观点分歧的根本点是在民事审判能否对房屋管理部门作出行政行为的效力作出评价。就本案来讲，即房屋管理部门颁发的房产证在民事审判诉讼中，是应该作为证明力较高的证据使用，还是应该被认定为不可动摇的依据。笔者认为，本案中，房管部门颁发的房产证在民事诉讼中应当作为证明力较高的证据使用，在当事人有足够的证据证明房管部门对产权归属的认定错误的情况下，民事审判人员可以不予采信。理由如下：
1、房屋登记机构对产权归属的认定的性质
房屋登记机构将房屋产权登记在产权人名下，这种行政行为系行政确权亦或行政确认？笔者认为，行政确认与行政确权的区别在于行政主体在确定产权归属时所尽审查义务程度的不同。若系前者，则要求房屋登记机构在进行房屋登记行为时，对房屋产权的归属作出严谨、实质性的审查，不仅需要审查申请人提供材料是否全面等形式上的内容，而且对材料的真实性、房屋产权变更、归属所依赖的基础民事关系是否成立、有效的状态进行认定，进而才可将房屋产权“准确”地确权给应归属的产权人。若系后者，则房屋登记机构在对申请人提供申请材料进行形式上的审查后，即可决定是否同意申请人的申请并作出相应的登记行为。
《物权法》第十一条规定：“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”第十二条规定：“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。” 2008年2月颁布的《房屋登记办法》第十一条规定“当事人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。”第十八条列举了四项房屋登记机构应当实地查看的情形，从而排除了房屋登记机构对当事人申请“事必躬亲”的法定职责。房屋登记机构对规定的四项必须实地查看的情形之外的申请，只需对当事人提供的材料进行形式审查，尽到一般的注意义务即可。
从上述这些规定看，我国现行的法律制度对登记机构在申请人提供的申请登记材料的审查要求系形式上的，而非实质审查。申请人“对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责”，登记机构只需尽到一般的注意义务来审查申请人递交的相关材料，对房屋产权不论是原始取得亦或继受取得背后的民事基础关系无需也无力审查。由此可见，在我国现行法制下，房屋登记机构颁发房产证的行政行为系行政确认而非行政确权。
2、对房产证背后民事基础关系的争议应由民事审判解决
由上述分析可推出，房屋登记机构在依法颁发房产证时，未对房屋产权变更或归属背后所依赖的民事基础关系是否合法有效进行缜密、全面的审查。如若房产证的利害关系人因对产权证背后的基础民事关系不服而对该证提出异议，那么针对该异议，房屋登记机构可以作出处理，但其处理必定具有一定的局限性。房屋管理机关不论是对产权的事实进行形式的还是实质性的审查，都是肤浅的，因为对民事基础关系的合法有效性的认定并非其法定职责及优势。对当事人的异议，自然而然地应该交给产权确权的最佳机构——法院解决。
将此类认定由法院的民事审判作出，才能真正将当事人间的纠纷厘清，使产权归属于应当归属的人。“尽管在我国司法实践中，通常根据当事人的诉求来决定诉讼究竟为民事诉讼还是行政诉讼，但对民事诉讼中附属的行政登记行为，为了确保行政登记行为作为证据的客观性、关联性、合法性，也为了进行实质的权利救济，民事审判法官仍然有权对具体行政登记行为进行审查，并作出是否认可其效力的判断。”[1]
在这种情况下，即使当事人提起了行政诉讼，行政审判也审查不到产权人与其他产权利害关系人间的民事关系如何。行政诉讼仅是对行政主体的行为合法性进行审查，房屋登记机构只要依法对申请人的申请尽到了上述法定的注意义务，行政审判即应认可被告登记机构在认定事实方面的达到了认定事实清楚、证据充分。
如同本案所述，行政审判虽然撤销了房屋登记机构颁发的房产证，但该撤销系基于被告登记机构的行为程序错误，并未涉及到房产证背后的民事基础关系。当事人在其后恢复的民事诉讼中，仍需要民事审判对争议房屋的产权归属作出认定。故该行政诉讼只是当事人多走的诉讼程序，王某名下的房产证并非民事诉讼中的拦路虎。
3、在民事诉讼中，当事人对影响民事诉讼结果的行政行为的不服，应根据案件的具体情况决定应该采用何种诉讼及诉讼的顺序，并非一律排除“先行后民”的诉讼顺序。
笔者在本文的论述只是针对文首所列的个案，即对当事人因不服房产证背后的民事基础关系而提出的对房产证异议的情况，当事人无需另行提起行政诉讼，由民事审判对争议房屋的产权作出认定即可。但对因对房屋登记机构发证行为在程序性、适用法律等方面的异议，仍应由行政审判作出裁决，而不能由民事审判来认定房产证的效力。因为关于行政主体在程序性、适用法律等方面的审查是专属于行政审判的，如同对民事基础关系的法律认定专属于民事审判一样。遇有这种情况，当事人提起行政诉讼是必经之路。
注释：
[1]参见常鹏翱著：《物权法的展开与反思》，法律出版社2007年1月版，第386页
作者单位：山东省济南市长清区人民法院