[案情]
二十世纪八十年代，夏某某到某镇蹲门村从事个体理发经营，后在现蹲门居委会南北街鲁龙喜家东侧搭建三间房屋。原告田某某(女)和夏某某结婚后随丈夫来蹲门村生活。1993年夏某某病故。2006年4月21日，被告某镇人民政府认定原告于1985年9月未经批准，未办相关手续，擅自在某镇蹲门居委会街道搭建三间临时用房，严重影响中心村建设规划，依据《江苏省村镇规划建设管理条例》的规定，向原告下达了??政行处[2006]第1号行政处罚决定书，责令原告在一周内自行拆除违章建筑并处罚款200元。原告田某某不服被告某镇人民政府作出的行政处罚决定书，于2006年4月29日向某市人民法院提起行政诉讼, 请求法院判决撤销被告作出的行政处罚决定书。
[争点]
1、谁是本案的违法行为人,原告应是否受到行政处罚。
2、被告作出的行政处罚是否合法。
原告田某某诉称，原告丈夫夏某某生前经蹲门村领导同意，在蹲门村搭建三间房子用于理发。1993年夏某某死亡。2006年4月21日被告作出的??政行处[2006]第1号行政处罚决定书，认定的事实和适用的法律错误，处罚的程序违法，处罚的主体和被处罚的主体不当。
被告某镇人民政府辩称，原告和已故配偶夏某某未经主管部门批准擅自搭建临时用房的事实清楚，证据确凿，行政处罚程序合法，适用法律正确，法院应维持其作出的行政处罚决定。
[审判]
本案在审理过程中，被告于2006年6月7日作出《关于撤销??政行处[2006]第1号行政处罚决定的通知》，该通知以事实有误为由，决定撤销对原告作出的责令在一周内自行拆除违章建筑和罚款200元的行政处罚，但原告未申请撤诉。某市人民法院继续审理被告作出的[2006]第1号行政处罚。
某市人民法院审理认为，被告作出的行政处罚决定认定原告在某镇蹲门居委会搭建三间临时用房，只有2006年4月13日与王云官等人的谈话笔录和某镇蹲门居委会的情况反映，而被告又未申请相关证人出庭作证，且这些证据的相关内容与原告提供的结婚证等证据和相关事实矛盾，故被诉行政处罚决定书认定原告于1985年搭建三间临时用房的主要证据不足；被告在作出处罚决定前未依法履行告知程序，行政处罚决定违反了法定程序；认定违法建筑的建筑面积属行政处罚的基本事实之一，但被告在处罚决定书中未作表述,属事实不清; 被告在法定期限内未提供违法建筑工程造价的证据，对原告罚款200元的处罚没有依据；被告依据《江苏省村镇规划建设管理条例》对其所认定的原告1985年9月的违法行为进行处罚，属适用法规错误。
据此，某市人民法院依照《中华人民共和国行政处罚法》、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定，经院审判委员会讨论决定，判决确认某镇人民政府2006年4月21日作出的??政行处[2006]第1号处罚决定书违法。判决宣告后,双方当事人均未提出上诉,一审判决发生法律效力。
[评析]
本案是一起典型的行政机关未依法行政的案例，被告在行政处罚中存在的诸多问题，值得行政机关深思。现笔者从以下几个方面进行分析。
1、关于处罚决定书所认定的事实和处罚程序问题
行政处罚是一种事后处罚。行政处罚决定认定被处罚人违反行政管理秩序行为的事实清楚、主要证据确凿是行政处罚合法的不可缺少的条件。本案被告作出的行政处罚在事实认定上存在如下问题：一是认定原告违法搭建临时用房事实的主要证据不足。处罚决定书认定原告1985年9月未经批准，未办理相关手续，在某镇蹲门居委会街道搭建临时用房三间，占地面积52.7平方米。被告提交的调查原告的笔录，原告并未签名，而且原告当庭否认笔录的真实性。被告提供的2006年4月13日与王云官等人的谈话笔录和某镇蹲门居委会的情况反映，因被告未申请相关证人出庭作证，且这些证据的内容与原告提供的证据和相关事实矛盾，其真实性无法确定，故被诉行政处罚决定认定原告违法搭建临时用房的主要证据不足;二是处罚决定未交待违法建筑的面积，属事实不清。违法建筑的面积属于行政处罚决定书中应当表述的基本事实之一，本案被告在行政处罚中未表述，应当认为行政处罚主要事实不清;三是对原告罚款200元的依据不足。被告在行政答辩状及庭审中称，对原告罚款200元依据的是原告违法所搭建建筑的工程造价，但被告并未提供这方面的证据，只辩称是估算的，显然被告对原告罚款200元没有依据。
关于被告行政处罚的程序问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条和四十一条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，当事人有权进行陈述和申辩，行政机关及其执法人员未向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人陈述和申辩的，行政处罚决定不能成立。从被告所举证据看，被告在2006年4月13日与原告的谈话笔录中虽有上述告知内容，如前所述，由于谈话笔录的真实性不能确认，应当认为被告在行政处罚决定前履行告知程序的证据不足，行政处罚决定违反了法定程序。
2、关于违法行为责任人及实施行政处罚的主体问题
行政处罚决定认定实施违法行为责任人应当是确定并有确凿证据证实的，而不能是似是而非或没有充分证据的。如果这一事实不清或者主要证据不足，将有可能造成应当受到行政处罚的人没有受到应有的行政处罚，不应当受到行政处罚的人却受到行政处罚。上文已述，本案被告在处罚决定书中认定原告在某镇蹲门居委会的三间临时用房系原告搭建的证据不充分，故处罚决定书认定原告为违法行为人并对其实施处罚属于被处罚主体错误。原告诉称，三间临时用房是其丈夫生前经蹲门村领导同意搭建的，被告并未举出足够的证据予以反驳。在本案中，法院无须审查原告诉称的是否是事实，因为根据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。由于被告认定原告为违法行为人的主要证据不足，故被告应承担被处罚主体错误的法律后果。
被告认定违法建筑是1985年9月搭建的,根据适用法律的一般规则，此案应适用当时合法有效的法律规范。根据1983年10月颁布的《江苏省村镇建设用地管理办法》第十七条第一款的规定，需要给以罚款、没收、各项征缴等经济处罚的，由乡政府提出意见，报县（市）村镇建设主管部门研究决定。本案中，即使原告违法搭建的事实成立，依法也应当由县一级村镇建设主管部门处罚，被告无权对原告进行处罚，行政处罚的处罚主体错误。
3、关于适用法律规范是否正确的问题
行政处罚决定应当适用有效的法律规范。在适用法律规范时，应特别注意该法律规范有无溯及力。溯及力，是指新的法律规范颁布后，对在其以前所发生的事项和行为应当适用。我国现行法律、法规绝大部分不具有溯及力，只有涉及历史问题处理的法律规范一般才具有溯及力。本案被告认定原告的违法行为发生1985年9月，依法应当适用当时的法律规范，即1983年10月颁布的《江苏省村镇建设用地管理办法》，而被告适用的是《江苏省村镇规划建设管理条例》，该《条例》于2004年7月1日起施行，并无溯及既往的效力，被告适用规范依据明显错误。
综上所述，本案被告作出的行政处罚决定认定的主要事实不清、证据不足、程序违法、适用法规错误，依法应当撤销，原告的诉讼请求应予支持。需要说明的是，本案在审理过程中，被告作出了撤销原行政处罚决定的决定，但原告未申请撤诉，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款的规定，应当作出确认行政处罚违法的判决。
通过对本案的分析，给行政机关的警示是：行政机关无论作出何种具体行政行为都应当慎之又慎，不仅要准确地认定事实、正确适用法律，而且要严格遵守法定程序，做到合法又合理。
作者单位：江苏省东台市人民法院