【案情】
原告当阳市王店粮食购销公司
被告当阳市工商行政管理局
2003年11月12日，原告从四川渠县渠江省粮食储备库购进稻谷2000吨。2004年3月3日，当阳市工商行政管理局12315消费者申诉举报中心接到群众匿名电话举报，称当阳市王店粮食购销公司从四川省购进一批陈化粮。被告未经立案审批程序，被告的公平交易分局于2004年3月4日派执法人员到原告处进行现场检查，现场看到原告从四川调入的稻谷加工成大米后，米碎且呈黄色有异味，经初步调查并认定，原告从四川省渠县国家粮食储备库调入的该批稻谷可能是陈化粮。2004年3月5日，当阳市工商行政管理局以原告涉嫌有投机倒把行为，根据《投机倒把行政处罚暂行条例》的规定采取封存措施，封存了原告成品仓库大米约10吨（当事人提供估计数），封存稻谷840吨（从四川渠县购得余剩）。封存没有当场清点和开具清单，并封存了“封存通知”以外的其它财物。2004年4月5日，被告向银行送达了暂停结算通知书，对原告在中国农业发展银行当阳市支行的帐户予以暂停结算6个月（从2004年4月2日起至2004年10月2日止）。原告与当阳市金源米业有限责任公司于2004年3月2日签订《农副产品买卖合同》，合同约定违约金10万元，但原告并未实际赔偿合同相对人的违约金。原告就被告的封存、暂停结算强制措施提起行政诉讼并请求赔偿经济损失10万元。
原告当阳市王店粮食购销公司诉称，2004年3月5日，被告以原告涉嫌有投机倒把行为为由向原告送达了“当工商封字（2004）第15号当阳市工商行政管理局封存财物通知书”，封存了原告稻谷840吨、成品仓库大米约10吨，并于2004年4月5日对原告在中国农业发展银行当阳市支行的帐户404000011予以暂停结算（从2004年4月2日起至2004年10月2日止）。原告认为：（1）被告的封存行为没有法律依据。被告依据的是《投机倒把行政处罚暂行条例》第四条第（二）项规定“检查投机倒把行为人的财物，其中用于投机倒把的可以扣留。”该条中只规定“扣留”，而没有规定“封存”。被告以此作出“封存”行为，缺乏法律依据。（2）被告认为原告“涉嫌有投机倒把行为”没有事实依据。就本案而言，被告所说的具体“投机倒把”行为就是“倒卖陈化粮”，因而被告必须有证据证实两点：一是本案所涉标的物——从四川渠县调回的2000吨稻谷是陈化粮；二是原告有“倒卖行为”。但是被告却没有证据证明本案所涉标的物是陈化粮，因而被告认定原告“投机倒把”无任何证据。（3）被告的封存措施违反法定程序。被告实施封存措施时未经县级工商局局长批准，没有当场清点，开具清单，封存了大量与“封存通知”无关的物品。（4）被告作出的当工商协字（2004）1号通知：“决定将王店粮食购销公司在中国农业发展银行当阳市支行的账户的存款及往来款项予以暂停结算六个月”没有法律依据。（5）被告暂停结算通知违反法定程序。被告2004年4月5日向银行送达暂停结算通知，却要求银行从2004年4月2日起至2004年10月2日止，停止结算，违反法律规定。（6）被告办案程序违法。被告至今无立案审批表且假编举报电话记录和举报材料，违反法定程序，滥用执法权力。综上所述，被告的两种具体行政行为缺乏法律依据和事实根据，且违反法定程序，请求本院予以撤销。（7）由于被告的两种具体行政行为违法，造成原告不能履行与他人所签订的合同，要赔偿他人违约金10万元，请求法院判决被告赔偿经济损失10万元。并由被告承担诉讼费用。
被告当阳市工商行政管理局辩称，原告称《投机倒把行政处罚暂行条例》第四条第（二）项规定，对投机倒把行为人的财物采取的强制措施是“扣留”，我局使用的文书却是“封存”，根据《投机倒把行政处罚暂行条例》第十六条规定：“本条例由国家工商行政管理局负责解释”。为了便于各级工商行政管理机关认真执行好该条例，国家工商局于1989年对相关条文进行了解释，其中关于“扣留”是这样解释的，“扣留是指司法机关或国家行政执法机关对有违法行为或违法嫌疑人的物质采用强制手段予以封存、冻结，阻止其继续流通、运输、销售等”。因此，当工商封字（2004）第15号并未违反《投机倒把行政处罚暂行条例》的规定，属合法有效的。原告称《投机倒把行政处罚暂行条例》第七条第二款规定：“对投机倒把行为人的银行存款，经县级以上工商行政管理局局长批准，按照规定程序通知其开户银行暂停支付”。《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》第十三条第二款规定的“暂停支付的时间不得超过三个月”，而当工商协字（2004）1号却使用的是“暂停结算”，时间为6个月，且通知书2004年4月5日送达，却要求银行从2004年4月2日起执行，严重违反法律规定。对此，当阳市工商局当工商协字（2004）1号《关于协助查询、暂停结算通知书》依据的是中国人民银行银发（2002）1号《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》第十六条，而不是《投机倒把行政处罚暂行条例》，银发（2002）1号所使用的“暂停结算”是专门对工商行政管理机关而言的，期限依据是《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》第十六条规定的“冻结单位或个人存款的期限最长为六个月”。至于2004年4月5日银行签收，暂停结算时间却标明从2004年4月2日起执行，是文书制作与签收时差问题，当工商协字（2004）1号是2004年4月2日制作的，并于当日送达中国农业发展银行当阳市支行要求协助办理，而市发行要求报告上级领导并与相关部门协商，拖延至4月5日才签收办理，文书自送达签收之日起生效，并无法律障碍。根据事实与法律，我们认为，当工商封字（2004）第15号财物封存行政行为和对原告在中国农业发展银行当阳市支行的404000011帐户实施的暂停支付行为是合法正确的。2004年3月初，当阳市工商局12315消费者申诉举报中心接到群众电话和书信举报，称原告从四川省购进一批陈化粮，并批发给几家粮食加工厂和自己加工成大米销售。2004年3月4日，执法人员到原告处，现场看到从四川调入的稻谷加工成大米后，米碎且呈黄色有异味，但包装上却标明为“王店精米”。同时，对原告的会计进行询问，证实该批稻谷是原告2003年12月至2004年元月间从四川省渠县国家粮食储备库调入的。经初步调查并认定，原告从四川省渠县国家粮食储备库调入的该批稻谷涉嫌是陈化粮。粮食陈化后不宜食用，但可作其他用途，如制作工业酒精，或者直接作饲料原材料等。为防止该批涉嫌陈化粮流入口粮市场，继续危害人体健康和证据的灭失。根据《工商行政管理机关行政处罚暂行规定》、“1996年10月17日国家工商行政管理局令第58号公布，2000年12月1日国家工商行政管理局令第100号修订”第二十三条第一款规定和《投机倒把行政处罚暂行条例》第四条第（二）项之规定，决定对该批涉嫌陈化粮840吨稻谷，10吨已加工成的大米实施就地封存的行政强制措施。因原告涉嫌倒卖陈化粮一案未调查终结，为进一步遏制事态的发展，根据中国人民银行《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》（银发[2002]1号）第四条之规定，于2004年4月5日对原告在中国农业发展银行当阳市支行404000011帐户办理暂停结算手续。综上所述，我局根据初步掌握的证据证明，原告有倒卖陈化粮之嫌，对其采取的行政强制措施有法可依，是合法有效的。其提出的国家赔偿要求，无法定事实与理由。
【裁判要点】
当阳市人民法院经审理认为，①依照《投机倒把行政处罚暂行条例》第二条之规定，本案被告具有处罚投机倒把行为的法定职权。
②被告在作出当工商封字（2004）第15号封存财物行政强制措施行为时，没有告知原告涉嫌投机倒把具体的违法行为，也没有适用相应法律、法规的具体条款，属于认定事实不清。被告依照《投机倒把行政处罚暂行条例》第四条第（二）项和工商公字[1997]第248号国家工商行政管理局关于对投机倒把嫌疑人的财物在立案调查取证过程中是否可以扣留问题的答复之规定，虽然可以对嫌疑人用于投机倒把的财物予以扣留，但被告在实际采取强制措施时未采用扣留，而使用了封存措施。被告辩称国家工商局有解释，扣留是指司法机关或国家行政执法机关对有违法行为或违法嫌疑人的物质采用强制手段予以封存、冻结，阻止其继续流通、运输、销售等，但未向本院提供解释依据。因此，被告实施的封存强制措施没有法律依据。国家工商行政管理局《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定（修正）》第十三条规定：“工商行政管理机关查处违法行为，应当立案。适用简易程序除外”；第十四条规定：“立案应填写立案审批表。同时附上相关的材料，由县级以上工商行政管理局局长批准，指定两名以上办案人员负责调查处理”。被告在向本院提供证据时没有提供“立案审批表”，应属办案程序违法。
③根据《投机倒把行政处罚暂行条例》第七条第二款和《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》第十三条之规定，工商行政管理机关采取暂停支付行政强制措施的前提是行为人的行为已构成了投机倒把，且暂停支付的时间不得超过3个月。而在本案中，被告在作出当工商协字（2004）1号暂停结算行政强制措施时，没有证据证明原告的行为已构成投机倒把，而只是涉嫌投机倒把，故被告作出的暂停结算强制措施缺乏事实依据；对于暂停支付的时间，被告不适用《投机倒把行政处罚暂行条例》和《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》的特殊规定，却根据银发（2002）1号中国人民银行关于发布《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》的通知的规定，决定将原告的银行帐户予以暂停结算6个月，属于适用法律、法规错误。同时，被告于2004年4月5日向银行送达“暂停结算”通知，却要求银行于2004年4月2日暂停结算，没有法律依据。
④原告提出因被告采取封存和暂停结算措施违法，造成其与他人的合同不能履行，请求判决被告赔偿经济损失10万元。因原告没有实际向他人赔付违约金，没有损失的事实，且被告的行为也未给原告造成直接经济损失。因此，原告的赔偿请求不予支持。
综上所述，被告采取的封存措施没有告知原告具体的违法行为，没有引用相应的法律、法规条款，认定违法事实不清，违反法定程序，缺乏法律依据，应予撤销；被告采取的暂停结算措施，缺乏事实依据，适用法律、法规错误，应予撤销；原告的赔偿请求，因没有造成直接经济损失，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决1、撤销当工商封字（2004）第15号当阳市工商行政管理局封存财物通知书；2、撤销当工商协字（2004）1号当阳市工商局暂停结算通知书；3、驳回当阳市王店粮食购销公司请求当阳市工商行政管理局赔偿经济损失10万元的诉讼请求。
案件诉讼费14234元由当阳市工商行政管理局负担。
一审宣判后，双方当事人在法定期限内均未提起上诉。
【评析】
本案主要涉及如下几个问题：
1、在被告采取的封存强制措施中，被告是否需要告知原告具体的违法行为，作出的具体措施决定是否应该引用具体的法律条款，是否应该按照法律规定的程序办案。就本案来看，被告接到群众的匿名电话举报，称原告从四川购进一批陈化粮，经初步调查认定购进的稻谷可能是陈化粮，遂以原告涉嫌有投机倒把行为，根据《投机倒把行政处罚暂行条例》的有关规定，采取了封存措施。其具体内容为：当阳市王店粮油购销公司，经查，你单位涉嫌有投机倒把行为，本局根据《投机倒把行政处罚暂行条例》的规定，决定对有关财物予以封存。从被告实施的具体行政行为中，我们不难看出：首先，被告采取的强制措施事实不清。《投机倒把行政处罚暂行条例》第三条规定的投机倒把行为有十一种，投机倒把是行政管理相对人实施类似违法行为而规定的一个比较大的概念，作为行政机关在行政执法的过程中处理投机倒把违法行为时应当对相对人具体的违法行为予以认定并告知，而不能简单地以一个投机倒把的大概念来予以认定，即便是涉嫌也应如此，否则相对人也不能口服心服。就如刑罚规定的犯罪有几百种罪名，在给犯罪嫌疑人最终定罪量刑时应当认定其具体罪名而不是犯罪是一个道理。
而在本案中，被告认定原告涉嫌投机倒把的具体行为是倒卖陈化粮，倒卖陈化粮是投机倒把具体行为的一种，但在作出的封存通知书中只是笼统地说原告涉嫌投机倒把，而采取相应的强制措施，很显然属认定事实不清；其次，被告采取的强制措施没有引用相应的法律条款，属于没有法律依据。法律、法规公布实施即产生法律效力，任何单位和个人都应当遵守，但行政机关在执法过程中不能因为法律、法规是国家已公布的，是公开的，相对人应当知道，就在实施的具体行政行为中只告知所适用的法律、法规的名称，而不引用具体条款。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第二款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定具体行政行为没有证据、依据”。这个“依据”既包含事实依据，又包含法律依据，说明行政机关实施的具体行政行为即便适用了正确的法律依据，但不在举证期限内提供就是无法律依据，更何况在本案中被告根本就未适用相应的法律条款，所以应当认定被告实施的强制措施无法律依据，行政机关应当严格依法执行，不能随心所欲；第三，被告在办案程序上有明显的违法行为，表现为：①未办理立案审批手续，就直接进入办案程序。《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定（修正）》（以下简称《程序规定》）第十三条规定：“工商行政管理机关查处违法行为，应当立案，适用简易程序除外”。被告在经办该案中已实施了封存强制措施，且封存的物质数量较大，明显不属于《行政处罚法》关于适用简易程序办案的范畴。②被告采取封存措施时没有当场清点和开具清单，致使案外人的财物也被封存。《程序规定》第二十四条规定：“关于登记保存有关证据，或者扣留当事人的财物，应当当场清点，开具清单”。
2、“扣留”是否包含“封存”，这是本案审理过程中的一个焦点。《投机倒把行政处罚暂行条例》第四条第二项规定：“工商部门可以检查投机倒把行为人的财物，其中用于投机倒把的可以扣留”；工商公字（1997）第248号批复规定，在立案调查取证过程中，可以对嫌疑人用于投机倒把的财物予以扣留。上述规定只是明确了工商部门对用于投机倒把的财物只能采取扣留的强制措施。被告辩称，《投机倒把行政处罚暂行条例》第十六条规定：“本条例由国家工商行政管理局负责解释”，国家工商局于1989年对相关条文进行了解释，其中关于“扣留”是指司法机关或国家行政机关对有违法行为或违法嫌疑人的物质采用强制手段予以封存、冻结，阻止其继续流通、运输、销售等。但被告并没有在举证期限内提供相关解释依据。实际上在庭审理过程中，被告对“扣留”的解释依据的是国家工商局个人所著书中的观点，严格来说这只能代表他个人的观点，只是一种学理解释，不具有法律效力。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（以下简称《纪要》）规定：“全国人大常委会的法律解释，国务院或国务院授权的部门公布的行政法规解释，人民法院作为审理行政案件的法律依据”。因此，在本案中，“扣留”不包含“封存”，被告作出的封存强制措施决定，没有法律依据。
3、关于被告作出的暂停结算通知的事实认定及适用法律问题。《投机倒把行政处罚暂行条例实施细则》第十三条规定：“工商部门对投机倒把行为人的存款和往来款项可以书面通知银行暂停支付，但时间不得超过三个月”；《纪要》规定：“调整同一对象的两个或两个以上的法律、法规因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般情况应当按照立法法规定的上位法优于下位法，后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所适用的法律规范”。按照上述规定，被告就存在两个违法行为：①被告实施暂停结算强制措施的前提是行为人的行为已构成投机倒把，而不是涉嫌。而在本案中，被告在实施强制措施时只是初步认定原告涉嫌有倒卖陈化粮的投机倒把行为，因此，属于认定事实不清。②银发（2002）1号中国人民银行关于发布《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》的通知（以下简《通知》，是银行协助行政机关执法的一个普通规定，它规定暂停结算的时间均为六个月。在本案中，被告对原告采取暂停结算的强制措施是基于原告有涉嫌投机倒把的行为而产生的，而《投机倒把行政处罚暂行条例实施细则》对此却有特别的规定，即暂停支付的时间不超过三个月，被告不依照《投机倒把行政处罚暂行条例实施细则》的特别规定，却根据《通知》的一般规定，将原告的银行帐户予以暂停结算6个月，明显属于适用法律、法规错误。综上，法院判决撤销被告所实施的两个强制措施是正确的，依法保护了原告的合法权益。
作者单位：
湖北省当阳市人民法院
湖北省宜昌市中级人民法院