原告 江西省信达服务有限公司
原告 陈清华，张景琳，廖信阳
被告 江西省赣县公安局
案由 公安不履行保护财产权法定职责
[案情]
原告陈清华，张景琳，廖信阳合伙购买一辆后八轮自卸车，挂靠登记在江西省信达服务有限公司名下，车牌号赣M02613。2004年4月13日凌晨3时40分，原告陈清华发现停放在赣县县城梅林镇菜市北路A33号楼下街道旁（原告陈清华楼下）的赣M02613汽车被盗，随即在3时42分拨打110向赣县公安局报警，110指挥中心接到报案在做好电话报案记录后，即通知梅林派出所值班民警发出出警指令，值班民警罗XX接到指令，于3时46分46秒用手机与原告陈清华取的联系，了解被盗车的特征及被盗时间、地点等具体情况，罗告知陈清华往茅店镇方向（出城的一条路）追车，罗自己则带领民警往赣州市章贡区方向（出城的另一条路）追车，此次通话时长4分02秒。之后，罗驱车追至章贡区水东，途中沿路询问，未发现盗车线索，就返回县城。4时左右到县城光彩大市场西门询问有无工程车通过，后又到菜市北路、三发加油站、县加油站等地询问了解被盗车的去向，未获得有价值的线索。
由于民警在用电话与陈清华联系后，并未去现场，而是直接出警追车（陈清华本人也骑摩托在追车），而陈清华的家属一直在被盗现场等候民警，期间多次拨打110，询问有无来，出警民警在出警途中曾多次接到指挥中心询问是否出警的电话。4时25分，当民警在县城周边了解情况时，再次接到指挥中心的电话。4时30分，出警民警到达被盗现场。此时，离原告第一次报警相差近1个小时。
[争议]
原告诉称：原告在3时42分报警时，汽车刚被盗开出40米左右，而被告赣县公安局的民警却迟迟未到现场处警，直到4时40分才到案发现场，此时离报案时间相差近1个小时，犯罪分子早已逃之夭夭。另外，被告接警后处警措施不当，没有采取设卡、布控等必要的措施，而是让其微弱的警力凭一部警车在方圆几十公里的城市毫无线索的寻找一台被盗车。被告的迟延出警行为给原告遭受了14.8万元的重大损失，请求法院判决被告迟延出警违法，并赔偿14.8万元。
被告辩称：2004年4月13日凌晨3时42分29秒我局接到原告的报警后，迅速于3时43分下达了处境指令，值班民警接到指令后立即出警，前往章贡区方向追缉犯罪嫌疑人和被盗车，并告知原告往茅店方向追，当民警追车未果后，回到县城又在相关的路口街头询问了解情况，再到案发现场，我局的接处警行为并无不妥，完全符合法律规定，不构成不作为，原告主张行政赔偿于法无据。
[审判]
赣县人民法院审理后认为：公安部《110接处警工作规则》（以下简称《公安部规则》）第十一条规定：“对危及公共安全、人生或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助……处境民警接到110报警服务台的处境指令后，应当迅速前往现场开展工作”。第十二条规定：“对紧急和非紧急报警、求助的出警时限，由城市和县级公安机关根据市区或城镇规模、警力资源和道路交通状况等情况并予以公布，接受公众监督”。上述规定表明，公安机关110处境民警的职责是现场处置，出警时限由县市公安机关决定。关于现场处置的具体工作任务，江西省公安厅曾在公安部的规章颁布之前，于2000年7月颁布了《江西省公安110报警服务工作规范》（试行）（以下简称《公安厅规范》），该规范第七条作出了明确的规定，即：“一、制止正在实施的违法犯罪人员……”第十五条还规定处警人员的出警时限为“市区5分钟内，城郊10分钟内，农村以最快的速度到达现场。”这里所指的“现场”，应作广义的理解，是指犯罪分子作案的地点和遗留有犯罪有关痕迹和物证的一切场所，既包括主体现场，又称第一现场，也包括犯罪预备和掩藏罪证脏物等相关场所。根据上述规定，被告赣县公安局应严格履行110处警的职责，并准时到达现场处置。
本案原告陈清华向110报警时，原告的汽车已经被盗并驶离了停放地（第一现场），新的犯罪现场已经发生，但犯罪嫌疑人开着被盗的汽车向什么方向、地点逃跑不明，原告自己当时也不清楚，出警民警在了解被盗的基本情况后，考虑到汽车已经驶离停放地点以及汽车行驶速度快、易转移、藏匿等案件的具体特点，与原告一起分头追车，当追到章贡区未发现被盗汽车和可疑人员后，又返回县城，在案发第一现场周边以及出城的几个主要路口访问知情群众，搜索案件线索。被告110的处警方式，符合110履行职责的要求。
另外，从《公安部规则》所规定的110处警的职责和《公安厅规范》所规定的110报警服务工作的主要任务以及结合本案汽车被盗的具体案情分析，本案原告的汽车被盗以后正在逃跑之中，案发第一现场不存在围观群众多、秩序混乱以及抢救伤病员等迫切需要临时处置的紧急情况，而设法与犯罪分子争时间、抢速度制止正在实施的犯罪、缉拿犯罪人员和搜寻新的犯罪现场，追缴被盗财产，获取罪证，正是110民警现场处置的职责。因此，原告以被告赣县公安局未首先到现场处警属违法的主张不能成立，被告的具体行政行为合法。
关于110民警是否迟延出警的问题。法院认为，从原告凌晨3时42分29秒开始报案，到3时46分46秒处警民警与原告取得联系并出警，期间时长4分17秒。在这4分多钟的时间里，既包括原告报案陈述案情和110接警记录的时间，也包括110指挥中心向出警民警转警、转述案情以及出警民警的基本准备时间。公安部和省公安厅关于出警民警到达现场的时间指的是“出警民警接到110报警服务台处境指令后”“市区5分钟内”到达现场，而非当事人报警以后5分钟内。本案处警民警在接到指令后，立即与原告联系并出警追车。被告的出警时间及时，符合《公安厅规范》及被告向社会承诺的出警时间要求。因此，被告赣县公安局的出警时间不属迟延。
关于被告赣县公安局是否应该赔偿的问题。根据原告的陈述，原告在报警时已经发现汽车驶离现场数十米远，依据刑法理论“失控加控制”说，原告的汽车已属于盗窃既遂，损失已经形成，原告的损失需要通过刑事司法追缴和其他方式挽回。被告的处警行为与原告的损害后果无内在的、本质的、必然的因果关系，被告的行为无违法之处，不符合行政赔偿的构成要件。
综上，法院认为，原告要求确认被告赣县公安局迟延处警具体行政行为违法的请求与事实不符，本院不予采纳；原告要求被告赣县公安局赔偿14.8万元的请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第52条第1项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第56条第1项及关于《审理行政赔偿案件若干问题的规定》第34条之规定，判决1、被告赣县公安局2004年4月13日的处警行为合法；2、驳回原告江西省信达汽车服务公司和陈清华、张景琳、廖信阳的诉讼请求。案件受理费由原告承担。
一审判决后，原告不服，提出上诉。赣州市中级人民法院经开庭审理，作出判决：驳回上诉，维持原判。
[评析]
本案存在以下几个焦点：
一、如何理解公安部《110接处警工作规则》中的“现场”
该规则第十一条规定：“对危及公共安全、人生或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助……处境民警接到110报警服务台的处警指令后，应当迅速前往现场开展工作”。作为一般群众，包括大多数的执法人员都很自然的理解“现场”就是犯罪分子作案的场所，专业术语称为“第一现场”。但是，从法律专业角度分析，“现场”的内涵远远不只是“第一现场”，掩藏赃物的场所、转移罪证的场所、犯罪分子隐匿的场所以及再作案的场所等等都属于“现场”。此条规定，“现场”的概念模糊不清，极易误导群众和执法人员，带来不必要的争论和扯皮。刑事案件、治安案件的类型形形色色，不是任何案件发生后民警都必须“应当迅速前往现场开展处置工作”。就本案而言，犯罪分子盗取了汽车，并已驶离了汽车停放地，正在逃跑之中，民警通过电话与失主取得了联系，且已达成共识（分头追车）。此时是否也应该按照公安部《110接处警工作规则》的规定先到被盗现场处置，再去分头追车呢？显然，这种做法是极不可取的，只能贻误破案时机。法院在综合本案的实际情况以后，对“现场”做出扩大解释，确认了民警追捕犯罪嫌疑人和了解犯罪嫌疑人去向的合法性，有着积极的意义。同时，我们也建议有关部门对此条规定作适当的修改，应该区分案件的不同情况决定是否先到现场处置，明确“现场”的含义。否则，这类案件今后还会不断发生。
二、如何理解出警时间
公安部《110接处警工作规则》第十二条规定：“对紧急和非紧急报警、求助的出警时限，由城市和县级公安机关根据市区或城镇规模、警力资源和道路交通状况等情况并予以公布，接受公众监督”。据此，江西省公安厅制定的《江西省公安110报警服务工作规范》规定处警人员的出警时限为“市区5分钟内，城郊10分钟内，农村以最快的速度到达现场。”这里规定的“现场”和前文中提到的“现场”一样，概念模糊，前文已叙不再赘述。问题是《公安部110接处警规则》和《江西省公安110报警服务工作规范》中所指的“处警时限”同样笼统。“5分钟”“10分钟”的计算方法是从报警人报警开始的时间计算还是报警完毕时计算？或者是以110接警中心拨打电话指令民警出警通话开始的时间计算还是以通话结束的时间计算？也许很多人并未认真研究其中的计算方法，或者也有人认为这并不重要。但是，案件发生后，尤其是当事人遭受重大财产损失的时候，当事人和公安机关对簿公堂，较起真来，往往以拨打第一个报警电话的开始时间计算“5分钟”“10分钟”。事实上确实很多案件发生时，民警多一分一秒到达现场，受害人的生命、健康和财产遭受的损害程度就不一样。因此，处警时间的计算方法就显得十分重要。
目前，公安110的的管理模式基本上是以110报警台为指挥中心，巡逻大队（有的地方称110出警队）、派出所为一线处警单位。110报警台接到报警后，必须填写“110接处警情况登记表”，完整地记载报警时间、发案时间、地点和报警人的基本情况、联系方式以及人员、财产的损害状况，110报警台在接警、登记完毕后，还必须转警，把报警记载的内容转述给巡逻大队或派出所等一线处警单位，处警单位在接到110报警台的指令后，根据案情的需要，还须组织相应的警力赶赴现场处置，在这几个环节中，无论是110报警台接警，还是转警都得花必要的时间，处警单位出警，也得花必要的组织准备时间，这样，以最快的效率计算时间，从接警开始到民警出发，这其中的耗时都得4—5分钟。因此，单从字面上理解，《110接处警工作规则》和《江西省公安110报警服务工作规范》要求“处警人员（注意：并不是接警人员）必须做到：市区5分钟内，城郊10分钟内……到达现场”还是比较切合实际的。
但是由于对“处警人员”表述不明，一般的人极易理解为110接警民警就是“处警人员”，就连有关部门、有关学者也是这样理解的。公安部政治部编《公安机关人民警察基本素质考试复习题要》（群众出版社出版）就这个问题是这样解释的，“城区公安机关的110报警服务台接到群众的报警电话后（注意：并不是处警民警接到指令后），民警必须在5分钟内到达现场处置”（见该书第126页）。而一些县市公安机关对此理解也有误，如有的公安机关向社会承诺“110接到报警电话后……城区5分钟内到达现场”。显然，“……接到报警电话后……”与《110接处警工作规则》规定的“处警民警接到110报警服务台处警指令后……”是两个不同的要求。因为接警部门并不是出警部门（虽然共属一个公安机关），接警人员也非出警人员。要求公安机关110接警以后5分钟内到达现场，除非全部配备了对讲机、24小时城区大量的巡逻值班人员以及广泛的社区警点。但对于大多数的县市来说，却一时还难以做到。因此，为避免不必要的诉讼和纠纷，真正让110取信于民，建议有关部门对“处警人员”的界定、处警的时间作出更为具体的规定。
三、本案公安机关是否应该赔偿
行政机关承担行政赔偿责任的前提条件必须是由于行政机关的违法行为且给当事人的合法财产造成了损失。本案中，被告赣县公安局在规定的时间内出警处置案件，就应视为已依法履行了职责，对于在处置中是否要采取设卡、布控等措施这是属于工作方式方法是否适当的问题，而不存在违法性。事实上，原告的汽车在报警时已被盗车人所控制，设卡、布控只是存在截住车辆的可能性，但不能推定为原告的汽车被盗是由于被告没有设卡、布控的结果。因此，原告的汽车被盗损失与被告的处警行为没有本质的、必然的因果关系。原告要求被告承担行政赔偿责任没有事实和法律依据，法院对原告的请求不予支持。
（作者单位：江西省赣县人民法院）