【案情】
原告：张万俊、房彬、房红。
被告：扬州市房产管理局（以下简称房管局）。
第三人：美宇公司、胡德宝。
1999年4月，房管局向张万俊等三人颁发了房屋所有权证，产权证附图确定了西门街一期1号楼201室的范围包括了二层④-⑤轴部分。2003年5月，房管局因上述产权证附图阴影部分整体绘反，又向张万俊等三人重新颁发了扬房权证新字第0032041917号房屋所有权证，该证的附图同样确定了西门街一期1号楼201室的范围包括了二层④-⑤轴部分。2003年，房管局向胡德宝颁发了扬房权证广字第0112062623号房屋所有权证，该证书的附图所确定的西门街一期1号楼202室的范围也包括二层的④-⑤轴部分。由于二层的④-⑤轴部分出现了“一房二主”的局面，张万俊等三人与胡德宝、房屋开发商美宇公司之间产生矛盾。2003年5月，张万俊等三人向扬州市广陵区人民法院提起民事诉讼，对争议的二层④-⑤轴约60平方米之处主张所有权。2003年6月，该院发出司法建议，要求房管局对201、202两本相互矛盾的产权证作出合理解释。此后，房管局组织面积复核、收集相应材料，于2003年6月作出扬政房（2003）77号《关于注销西门街一期1幢201室房屋权属证书的通知》。该通知认定：“张万俊、房彬、房红已领取的西门街一期1幢201室房屋所有权证因美宇公司提供的分割图有误，故所附房屋平面图与实际所购房屋情况不符，决定注销三人所持有的西门街一期1幢201室的房屋所有权证。”张万俊等三人不服，向扬州市广陵区人民法院提起两起行政诉讼，即本案之诉和要求撤销胡德宝的202室产权证之诉（另案处理）。
原告诉称：被告自行认定作为合同附件的图纸有误系超越职权；在2OI、202两本产权证出现矛盾后，被告未尽全面审查义务，以致其注销行为认定事实不清；被告注销产权证仅以通知形式而无书面决定，属程序违法；被告注销产权证未援引法律。请求人民法院撤销被告的注销行为。
被告辩称：注销产权证前，被告已进行了调查，有充分的事实依据；注销是按相关法律规定进行的，不存在程序违法；法律并未要求注销产权证需引用相关法律条文。请求法院维持其作出的注销行为。被告房管局为证明被诉具体行政行为认定事实清楚，向一审广陵法院提交了如下证据：1、1999年美宇公司向房管局提交的201室位置为二层①－⑤轴的分割图。用以说明此图即为美宇公司当初提供的有误的图纸。2、美宇公司在“一房二主”的局面形成之后出具给房管局的《情况说明》及所附图纸。用以证明二层的④－⑤轴美宇公司并未出售给张万俊等三人。3、房管局认为由张万俊等三人在申请权属登记时提交并保存在房地产档案中的张万俊等三人与美宇公司签订的购房合同及附图，用以证明张万俊等三人当初所购房屋的实际情况。从合同内容看，201室文字面积389.75平方米，图示面积为二层①－④轴，两者之间是相吻合的,但该图在关键部位④－⑤轴部分有明显的磨擦改动痕迹（改动前201室为①－⑤轴）。4、扬州房地产测绘队作出的《西门街一期1幢201室面积情况报告》。用以证明其在注销张万俊等三人的产权证之前组织过专业人员进行了面积计算。
第三人均述称：被告作出的注销决定正确，请求法院予以维持。
【审判】
法院经审理认为：1、无论是保存于房管局档案中的购房合同的附图，还是保存于美宇公司处的另一份购房合同的附图，均在关键部位有明显的磨擦改动痕迹，且被告对此痕迹的形成不能作出令人信服的解释，而该附图又对原告的利益有重大影响，故对附图目前的现状，本院不予采信。综合考虑到被告房管局两次发证均将201室的位置定为①－⑤轴，第三人美宇公司在1999年向房管局提交的分割图所标明的201室位置也为①－⑤轴，而购房合同表明201室为①－④轴的附图系磨擦改动后所致等因素，本院认定购房合同附图的真实情况是将二层④－⑤轴包含在201室之内的，即201室位置为①－⑤轴。由于购房合同文载面积为①－④轴，而附图所示面积范围却为①－⑤轴，因此该合同中，文载面积与图示面积并不一致的结论便可得出。鉴于作为合同附件的附图与合同文字具有同等法律效力，故购房合同究竟是文字内容有误，还是图示内容（磨擦改动前）有误仅凭购房合同自身已无法得出正确的判断结果，也不可能以此判明原告当初购房的实际情况。加之房管局所举证据中，唯有面积测量结果这份证据被本院采信，因此，被告房管局所举的认定事实方面的证据既未能证明何谓正确、何谓错误之图，又未能证明其查清了经利害关系人认可的原告的实际购房情况。所以被告认定事实不清，证据不足。且其所认定的“原告实际购房情况”与本院直接认定的“第二层的④-⑤轴系原告所购”相矛盾。
2、被告作出的注销通知是兼有决定性质与通知性质的一种书面表现形式，符合建设部规章的规定，原告认为注销决定必须先有书面决定，而后才能以通知书形式通知当事人，否则即为程序违法的观点不能成立。
3、被告在注销通知中未援引任何法律，属适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目的规定，判决撤销被告以扬政房（2003）77号通知的形式所作出的注销三原告西门街一期1幢201室房屋所有权证的具体行政行为。
被告扬州市房产管理局、第三人美宇公司、胡德宝均上诉。
二审法院审理后认为：原审判决认定上诉人房管局在作出注销行为时认定事实不清、证据不足，适用法律错误是正确的；但对被上诉人与上诉人美宇公司之间当初购房实际情况作出认定不妥，对该节事实本院不予认定。鉴于上诉人房管局颁发给被上诉人的房屋所有权证存在文、图不一之矛盾，本着监督行政机关依法行政，本院认为上诉人有重新作出具体行政行为（即注销上述产权证）之必要。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目、第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判；责令扬州市房产管理局在判决生效后30日内重新作出具体行政行为。
【评析】
本案是一起因房管局注销房屋产权证而引发的行政诉讼，诉辨焦点主要集中于以下三点：1、房管局注销被张万俊等三人持有的201室房屋所有权证认定事实是否清楚，证据是否充分？2、房管局在《注销通知》中未援引法律是否构成适用法律错误？3、一审判决对张万俊等三人与美宇公司之间当初购房的实际情况作出认定是否妥当？
通过对房管局所举认定事实方面的证据进行质证、辩论、认证，一、二审法院均对购房合同附图目前的现状不予采信，而采信附图磨擦改动前的现状，继而得出了房管局认定事实不清，证据不足的结论。之所以如此是因为：1、由于该磨擦改动痕迹对张万俊等三人的利益具有重大影响，而房管局却将此痕迹解释为由于查卷的人数较多自然磨损所导致，这种解释以合理的标准来衡量，不能令人信服；2、根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（六）项“经一方当事人或者他人改动，对方当事人不予认可的证据材料，不能单独作为定案证据”的规定，房管局提供的该份证据不能单独作为证据使用，需要有其他证据验证，而目前唯一能验证该证据的证据只有美宇公司提交给法院的另一份购房合同，但该份合同的附图部分同样在相同的关键部位出现了磨擦改动的痕迹，并不能作为验证房管局所举证据使用；3、根据相关法律规定，房管局在受理申请人登记申请时，有义务审查申请人提供的资料填写是否清楚、规范，是否符合相应的形式要件、有无涂改。因此，即使其所称的“该份购房合同当初是由张万俊等三人申请产权登记时提供的，原本就是这样的事实”是真实的，只要其在受理申请时，对权源证据能尽到应尽的审查职责，是完全能够避免上述争议情况发生的，否则在无法判明真实情况的情况下，由此产生的不利后果只能由接收该材料的房管局自行承受。
在注销房产权证是否需适用法律的问题上，一直以来行政机关与法院均存有不同的认识。行政机关认为：《城市房屋权属登记管理办法》第二十五条规定“有下列情形之一的，登记机关有权注销房屋权属证书：……。”这是关于行政主体职权依据的规定，故在作出注销行为时，可以不予适用。但我们认为，在一般情况下，行政主体在作出具体行政行为时，首先要查明案件事实，然后将查明的案件事实与法律所设定的行为模式相对照以选择适用的法律，最后依照该法律的规定作出处理意见，这是依法行政的要求。如果仅有事实而无法律适用，则具体行政行为的最后“处理”其依据何在则无法判明，这既不利于行政相对人陈述、申辩权的行使，也有违行政主体在作出具体行政行为时须“事实恒定、法律恒定”之原则。况且，《城市房屋权属登记管理办法》第二十五条并非仅仅规定了行政主体的职权，而且对行政主体有权行使注销职权设定了四个行为模式。因此房管局在注销通知中未适用法律是有法律依据却并未适用，只能认为其在作出注销行为时无法律依据，属适用法律错误。
关于一审法院对张万俊等三人与美宇公司之间当初购房的实际情况作出认定是否妥当的问题，二审法院持有反对态度。主要基于以下考虑：由于本次诉讼的被诉具体行政行为是房管局作出的注销决定，故法院应当围绕房管局在登记发证前和作出注销行为前收集并在诉讼过程中提交给法院的证据进行审查，以验证被诉具体行政行为认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确，依法作出相应的裁判。当事人之间的民事权益之争不属本次诉讼审查之范围。即便一审法院在行政诉讼中已经清楚地查明当事人的实际购房情况，由于美宇公司和张万俊等三人之间的房屋确权之诉仍在审理之中，也不能对当事人的民事争议事实在行政诉讼中予以认定，否则当事人先前提起的民事诉讼将受到本次行政判决结果的羁束。
【反思】
这是一起典型的行政机关作为而引发的行政案件。事实上，由于张万俊等三人的购房合同本身存在文、图不一之矛盾，故只要房管局在最初的权属审核过程中认真履行自己应尽的审核职责，是能够发现合同中存在的文、图不一的矛盾的，也是不可能得出“权属清楚、产权来源资料齐全”的审核结论而给予登记发证的。而房管局疏于审核，在1999年和2003年的两次发证中，均将二层④－⑤轴部分明确给张万俊等三人所有，客观上造成了张万俊等三人所持有的产权证上文字面积与图示面积不相符合的矛盾局面。继而，发现此问题后，如果房管局能认真总结、检查自身工作中存在的不足，是完全能够寻找出导致错误发证的正确原因，也是完全可以以正当理由依法注销错发给张万俊等三人的房屋所有权证的，待其与美宇公司通过协商、民事诉讼等方式消除购房合同中存在的文、图不一的矛盾后，再予以重新审核发证。但房管局并未如此，相反，在明知张万俊等三人已向广陵区人民法院提起确权之诉的情况下，以无证据支撑的事实和理由注销颁发给张万俊等三人的房屋所有权证，明显有违依法行政之原则，也只能落得败诉之后果。
【后记】
本案判决后，房管局已以“因登记机关的工作人员工作失误造成房屋权属登记不实”的正当理由，注销了颁发给张万俊等三人的房产权证，胡德宝的202室房产权证也被二审法院终审撤销。
（作者单位：江苏省扬州市中级人民法院）