简单地说，行政法学是研究行政法的，而行政法是关于行政的法，所以行政法以行政为基点，以行政为其研究的基本范畴。离开行政就没有行政法和行政法学，对行政的理解是学习、研究行政法的前提和基础。

   那么什么是行政呢?行政不仅是行政法学的研究内容，也是政治学、行政学、宪法学等学科的研究对象，马克思在论述资本主义国家作用时曾经说过，“行政是国家的组织活动”，②这是一个适用于多学科的行政的定义，在我国当代行政法发展之初，行政法教材大多引用该定义。“行政是国家的组织活动”是从行政的主体和行政的内容的角度给行政下的定义，行政的主体是国家，由此区别于私人行政，行政的内容是组织活动，对这里的“组织活动”应作广义的理解，即为执行和管理活动。③

   行政首先是公行政而不是私行政。行政有公行政与私行政之分，公行政是公权力主体以实现国家、社会管理为目标，依法实施公权力的行为；而私行政则不以实现国家、社会管理为目标，不以实施公权力为手段，而仅仅是以其个体利益的实现为目的的不借助于国家权力的管理活动，如私人企业内部的行政等。由于公权力从国家公权力扩展到社会，公权力的主体也就由国家(主要指国家行政机关)扩展到了社会公共组织，如工会、妇联等社会团体，公立大学、研究所等事业单位，律协、消协等行业组织，村委会、居委会等群众性自治组织，等等。由此，原本是私行政领域的主体具有了公行政的资格，所以需要注意区分其行政的公、私两种不同的属性。

   在公行政的大前提下，行政法学者们依其不同的视角提出了多种对行政的理解。

   第一种，以积极和消极两种不同视角对行政进行界定，由此产生“积极行政说”和“消极行政说”。积极行政说试图阐述“行政是什么”，它是从行政的性质、特征、功能等角度给行政下一个积极的定义。例如，德国行政法学者奥托·迈尔(0tto Mayer)①认为：“行政在最概括的意义上是指国家为实现其目的而进行的活动。”②日本行政法学者田中二郎认为：近代行政，可理解为于法之下，受法之规制，为积极实现国家目的所进行的、整体上具有统一性的、连续的形成性国家活动。日本行政法学者南博方认为：行政是“为适应国家社会的需要具体实施公共政策的过程及行动”③。积极行政说虽然能揭示行政的目的和某些重要特征，但仍存在诸多不足，日本学者盐野宏就认为：“作为行政的积极定义而展开的论述，实质上不过是将行政的特征或者倾向予以粗略地描述而已。”④这种追求从内涵、本质对行政进行正面的、积极的界定的做法，因行政的复杂性、多样性和学者的研究立场、方法的不同，而带有一定的不确定性。“国家为实现其目的而进行的活动”，“为积极实现国家目的所进行的……国家活动”等的表述过于概括，与国家的立法、司法活动难于区别，同时将行政限于国家行政也无法反映现代公共行政的发展趋势；“整体上具有统一性”、“连续的形成性”等的表述，也没有清晰地描绘出行政的固有状态。

   消极行政说又称“除外说”、“扣除说”等，即对行政的概念不作正面的界定，而是消极地将国家权力中的非行政的部分予以排除从而达到界定行政的目的。也就是说，它试图通过阐述“行政不是什么”来说明“行政是什么”。消极行政说认为：行政是指除立法、司法之外的国家职能活动。这种观点是建立在西方分权思想基础上，与三权分立的宪政体制相吻合的。消极行政说虽然没有说明行政的本质是什么，但对行政的范围作了形式上的界定，也并非没有意义。但消极行政说面临两个问题，一是行政与立法、司法界定上的困难。现代行政的发展，行政国的出现，行政权的膨胀、扩张，行政立法、行政司法的出现导致行政与立法、司法职能的交叉、混同。二是循环定义问题。如果说“行政是指除立法、司法之外的国家职能活动”，那么也可以说“立法是指除行政、司法之外的国家职能活动”，“司法是指除立法、行政之外的国家职能活动”。持该种观点的学者首推德国行政法学者奥托·迈尔(Otto Mayer)和耶利内克(Jellinek)，①后经许多学者沿用至今，如日本学者盐野宏、我国台湾学者翁岳生都倾向于此说。我国大陆也有不少学者运用消极定义法。