为了更直观地了解和认识行政，我们来分析行政为什么存在及其存在的诸形态。②

   (一)行政活动的扩大——“行政国家”的出现

   1．“警察国家”

   在自由资本主义时期，国家和社会是二元的，国家职能仅限于防止外敌入侵的外交和军事，维持国内治安的警察和司法，以及税收、邮政、道路的维护和管理等，国家不干预社会经济生活，社会关系由经济规则调整，自由竞争，适者生存。国家的角色是“警察”，是“守夜人”，是社会秩序的保护者，这就是所谓的“警察国家”(也称之为“秩序国家”)时期。“直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在，”③就是对当时“警察国家”社会状况的形象描述。

“警察国家”时期现代意义上的行政法是不存在的。

   2．“行政国家

   随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，随着科学技术的飞跃进步，随着生产方式的变革和生产关系的调整，西方国家社会经济迅速发展起来。经济的发展带来了大量的新的社会矛盾和社会问题，比如环境保护问题、失业问题、社会保障问题等。此时社会关系已无法完全靠经济规则来调整，“市场失灵”而使国家干预成为必然。行政活动趋向膨胀化和多样化，行政的作用也从消极的维持社会治安的“警察国家”，向积极的介入社会经济生活和增进国民福祉的“法治国家”、“福祉国家”、“行政国家”移行。特别是20世纪六七十年代，为了对应世界范围内高度的经济发展所带来的各种社会问题，庞大的行政组织、繁多的行政法律规范、扩大的行政预算等都体现了国家对行政权的进一步强化。每个人“从摇篮到坟墓”都离不开行政了。

(二)纠纷、被害的预防及其简易的解决作用——民法、刑法的局限

   1．预防行政

  民法、刑法对纠纷、被害的防止是间接的，预防纠纷、被害的作用十分有限，它们主要

是在纠纷、被害事件发生后的事后的对应。而行政则不同，它在事前、在抽象的危险和被害发生的可能性阶段即可介入，以防止纠纷和被害的发生。行政许可制度就是预防行政的典型。

   2．解决和防止轻微、反复被害的作用

   在社会生活中，由于诸多行为所带来的被害可能并不十分明确，或者被害程度轻微，致使被害人放任被害发生的情况是很多的，但这些行为和被害情形日积月累，其后果和影响也是不能无视的。对此，行政的介入是必要的。例如自行车乱停乱放问题，被动吸烟的拒绝权问题等。

   (三)制御社会无序发展、引导社会有序发展

由于人们追求各自的权利、自由和利益，如果社会完全依靠经济原则的自律来发展的话，那将是无序化的社会。社会的发展需要制御和诱导，例如城市化问题、环境问题等。这就需要行政的介入，并且是事前介入(对已经恶化了的环境的治理是不经济的，应事前规制)。

   (四)公共利益与公共安全的确保

   公共利益与公民个人利益是密切相连的，公共利益和公共安全的确保是公民个人权利、自由实现的前提。例如公共卫生、药品安全、有害物规制(毒品、兴奋剂等)、消防、灾害对策(防止及其救济)、危险防止(枪支管理)等。

   (五)生活必需的社会服务的直接供给和供给的确保

   涉及人民群众日常生活的社会服务亦需行政的介入(必要的干预)，仅靠经济原则是无法保证公平价格和适当数量的服务供给的。例如教育、邮电、医院、交通、社会保障和福祉、煤气水电等。

(六)其他的管理业务

  (1)社会的各种管理业务。例如户籍制度、外国人人国和居留、度量衡制度、货币的铸造、情报的收集和管理。

   (2)收入确保、财产管理。例如税收制度、烟、酒专卖制度等。

   (3)行政的内部管理。如行政组织相互间关系规则、公务员制度等。