各县(市)、区人民政府，市政府各部门，各有关单位：
　　经市政府同意，现将市政府法制办《关于规范行政处罚自由裁量权工作的实施意见》转发给你们，请认真贯彻执行。

二○○八年二月十五日

关于规范行政处罚自由裁量权工作的实施意见

 

　　行政处罚自由裁量权是国家赋予行政执法机关在法定的权限范围内，针对具体案件而有选择性地作出或者不作出行政处罚的权力。行政自由裁量权随意性过大，是造成行政执法不公，滋生腐败的重要根源。全面规范行政处罚自由裁量权，合理缩小行政处罚自由裁量权的空间，对于深入贯彻落实科学发展观，促进公正执法，加强廉政建设，维护最广大人民群众的根本利益，构建社会主义和谐社会，振兴鞍山老工业基地，具有十分重要的意义。根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《辽宁省行政执法条例》和《辽宁省人民政府办公厅转发省政府法制办关于规范行政处罚自由裁量权工作实施意见的通知》(辽政办发(2007)77号)精神，现就我市进一步规范行政处罚自由裁量权工作提出如下实施意见。

　　一、指导思想
　　规范行政处罚自由裁量权工作，要以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十七大精神为指导，以法律、法规和规章为依据，以规范行政处罚自由裁量权，提高行政执法水平为内容，按照合法、合理、公平、公正和程序正当、高效便民、权责一致的要求，从源头上防止滥用行政处罚自由裁量权，切实推进依法行政，努力建设人民满意的法治政府，为我市经济、政治、文化、社会建设提供良好的法治环境。

　　二、基本原则
　　(一)合法原则。行政处罚自由裁量权必须在现行有效的法律、法规、规章规定的行政处罚种类、范围、幅度内进行，不得违法另行设定行政处罚。
　　(二)合理原则。行政处罚结果要与当事人的违法行为(包括事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错)相一致，不得过罚失当；在同一案件中，不同当事人的违法行为相同或相似的，应给予同等或基本同等的行政处罚，不得区别对待；在不同案件中，当事人的违法行为相同或相似的，行政处罚应当前后一致或基本一致，不得畸轻畸重。
　　(三)公开原则。行政执法依据和程序应当公示，行政处罚自由裁量的规定应当公布，行政处罚的结果应当公开。行政机关实施行政处罚时，除告知当事人行政处罚的事实、理由、依据外，还应当就从轻、减轻、从重等自由裁量的理由和依据作出说明。
　　(四)教育先行原则。行政机关纠正违法行为，应当立足于教育引导公民、法人或者其他组织自觉守法，不应简单给予行政处罚。行政执法机关必须实行罚缴分离、收支两条线制度，不得把加大罚没额度、增加罚没收入作为行政执法目的。

　　三、建立相关制度
　　(一)建立行政处罚基准制度。行政执法机关应当详细归纳本部门执法领域发生违法行为的种类，按照不同违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素划分若干行为阶次，并将法律、法规、规章规定的行政处罚种类、幅度细化为若干裁量阶次，将不同的违法行为阶次与裁量阶次对应，形成行政处罚自由裁量权的指导性标准，作为行政处罚自由裁量的基准。具体要求是：
　　1．一般基准：
　　在法定的行政处罚幅度内，根据违法行为阶次的不同按比例确定不同的行政处罚基准。当事人的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，属特别轻微违法行为，予以告诫，登记违法行为，不予行政处罚。
　　2．当事人有下列情形之一的，可降低一个阶次进行行政处罚：
　　(1)主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
　　(2)受他人胁迫实施违法行为的；
　　(3)配合行政执法机关查处违法行为有立功表现的；
　　(4)已满14周岁不满18周岁的人实施违法行为的；
　　(5)其他依照法律、法规、规章规定应当从轻或者减轻处罚的。
　　3．当事人有下列情形之一的，可以提升一个阶次进行行政处罚：
　　(1)不听劝阻，多次实施违法行为；或者在违法行为被处罚后继续实施同一违法行为，屡教不改的；
　　(2)在行政执法机关对违法行为进行调查取证过程中，故意隐瞒事实，弄虚作假的；
　　(3)隐匿、销毁违法行为证据的；
　　(4)胁迫、诱骗、教唆他人实施违法行为的；
　　(5)两人以上结伙实施违法行为，在其中起主要作用的；
　　(6)其他法定的应当从重处罚的情节。
　　4．当事人有下列情形之一的，按最高阶次进行行政处罚：
　　(1)危及国家安全、公共安全、人身健康和生命财产安全并造成严重后果的；
　　(2)抗拒检查，有妨碍公务、暴力抗法等行为尚未构成犯罪的；
　　(3)对检举人、举报人或者行政执法人员实施打击报复，经查证属实的。
　　5．当事人有下列情形之一的，依法不予行政处罚：
　　(1)不满14周岁的人有违法行为的；
　　(2)精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；
　　(3)违法行为在两年内未被发现的，但法律另有规定的除外；
　　(4)其他法定不予行政处罚的。
　　(二)建立行政处罚“先例”制度。行政执法机关对违法行为作出的行政处罚决定，应当作为该行政执法机关以后对同类违法行为进行行政处罚的先例。适用先例制度的对象，应当是事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错相当的违法行为。适用先例制度的结果，应当使相当的违法行为受到的行政处罚的种类、幅度以及程序一致或基本一致。行政机关应当做好对被确定为“先例”案件以及参照“先例”案件实施处罚案件的登记、备案工作，并将相关情况以目录的形式上报本级政府法制机构备案。参照先例，并不妨碍行政执法机关在说明特殊理由的前提下做出例外的裁量。
　　(三)建立行政处罚说明制度。一是在行政处罚案件办理过程中涉及案件讨论及负责人集体讨论时，应当说明相关联的行政处罚基准、行政处罚“先例”、行政处罚自由裁量权指导性标准。二是行政处罚决定应当就违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素及最终选择的处罚种类、幅度等情况作出详细说明，说明应当充分，理由应当与行政处罚结果相关联。在下达行政处罚先行告知书及行政处罚决定书时应当说明相关联的行政处罚基准、行政处罚“先例”、行政处罚自由裁量权指导性标准。其中当场作出行政处罚决定的，应当向当事人当面作出口头说明，并据实记录在案，由当事人签字或者盖章。一般程序做出行政处罚决定的，应当向当事人做出书面说明，并收入行政处罚案卷。
　　从2008年4月份起，未按照以上要求制作的案卷将被评定为不合格。行政复议机构不仅要对行政处罚的合法性进行审查，而且要对其合理性进行审查，从而进一步加强对行政处罚自由裁量行为的监督、制约和规范，防止行政处罚自由裁量权的滥用。

　　四、严格工作步骤
　　(一)梳理依据。行政执法机关应当根据法定职责，逐法逐条梳理法律、法规、规章规定的行政处罚依据，按照本实施意见所确定的原则，结合执法实际，将行政处罚种类、幅度细化为若干裁量阶次。梳理要全面准确，具有可操作性。
　　(二)归纳行为种类。行政执法机关应当通过召开座谈会或者到基层执法单位调查等形式，详细归纳本机关执法领域发生违法行为的种类，按照不同违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素划分若干行为阶次。违法行为应当具体，阶次应当明显，排序应当科学。
　　(三)制定标准。按照过罚相当的原则，将归纳的不同违法行为阶次与相应的裁量阶次对应，形成行政处罚自由裁量权的指导性标准，提交本行政执法机关的负责人集体讨论决定。
　　(四)征求意见。行政处罚自由裁量权指导性标准应当提交本级政府法制部门审查。法制部门应当就实施主体、内容的合法性、合理性等问题提出具体的意见。
　　(五)公布实施。行政处罚自由裁量权的指导性标准经本级政府法制部门审查同意后，行政执法机关应当将上述指导性标准印制成册，发放给本部门的执法人员，同时向社会公布，接受监督，为公众查询提供便利。
　　法律、法规、规章对违法行为处罚种类、幅度和范围等重新作出规定的，行政执法机关应当对规范行政自由裁量权标准及时调整，并按照上述步骤予以修订。
　　市政府各部门及部分县(市)、区去年已经制定了行政处罚自由裁量权的指导性标准，这些单位应当按照要求对已形成的工作标准认真核查，修改完善；其他县(市)、区要按时限完成自由裁量权指导性标准的制定工作；市政府所属部门应当与县(市)区对口部门就自由裁量权工作做好指导和协调，实现行政处罚自由裁量权在全地区的统一。省以上垂直管理部门的自由裁量权工作，上级主管部门有统一规定和要求的，从其规定；暂无规定的，按照本实施意见开展工作。
　　各县(市)、区政府应当于2008年3月底前完成此项工作；市政府各部门应当于2008年2月底前按照要求完善规范自由裁量权的各项工作，并将结果提交市政府法制办。

　　五、加强领导，强化监督，稳步推进，务求实效
　　建立和推行规范行政处罚自由裁量权工作，是贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，落实省、市政府关于加强软环境建设要求的一项重要工作。各县(市)、区政府和市政府各部门要加强领导，制定工作计划，明确工作目标，落实工作责任，提供必要保障。要加大对执法人员的培训力度，使行政执法人员熟练掌握行政处罚自由裁量权指导性标准，提高法治意识和执法水平。要加强宣传，使广大公民、法人和其他组织充分了解规范行政处罚自由裁量权工作，积极参与行政执法活动的监督和评议。
　　各级政府应当把规范行政处罚自由裁量权工作纳入上级政府对下级政府目标考核体系和本级政府对所属部门行政执法责任制考评体系，采取明查暗访等各种形式，加强监督检查。政府法制机构应当会同有关部门对规范行政处罚裁量权工作开展检查，重点检查实施方案、配套程序及相关制度是否完善，执法案卷是否规范。规范自由裁量权工作将作为今年推进依法行政工作的重要内容，未完成规范自由裁量权工作或未达到要求的地区和部门，年度依法行政考核将评定为不合格。
　　今年上半年，市政府将组织有关部门对规范行政处罚自由裁量权工作情况进行检查，检查结果将予以通报。对工作不力或者不执行已经规范的行政处罚自由裁量权规定的，要追究行政执法机关领导和有关人员的责任。

市政府法制办
二〇〇八年二月三日