黑龙江省伊春市人民政府办公室关于进一步加强规范性文件制定及审查备案工作的通知

伊政办发（2008）28号

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各县(市)、区人民政府，各林业局、厂、公司，市属、省属、中属企事业单位，市政府各委、办、局：
　　自2002年《伊春市人民政府规范性文件制定办法》(以下简称《办法》)实施以来，各地、各部门完善规范性文件制定、备案和审查程序，加强对规范性文件的监督和管理，从源头上预防了违法行政，有力地推进了依法行政、建设法治政府的进程。为进一步加强规范性文件制定和备案审查工作，现通知如下：

　　一、充分认识规范性文件制定和备案审查工作的重要性
　　规范性文件备案审查制度是我国立法制度的重要组成部分，是加强政府法制监督的重要内容。对规范性文件实施备案审查监督是有效维护法制统一、保障政令畅通的重要手段之一。加强规范性文件制定和备案审查工作是中国特色社会主义法治的内在要求，是提高规范性文件制定质量、促进法制统一，从源头上预防腐败、堵塞违法行政，进而保障公民、法人和其他组织合法权益的重要途径，在全面落实依法治国基本方略，推进依法行政、建设法治政府进程中具有重要地位和作用。
　　我市自建立规范性文件备案审查制度以来，各地、各部门开展了卓有成效的工作，规范性文件质量有所提高。但目前，各地、各部门规范性文件制定和备案审查工作开展不平衡，备案审查制度还没有得到切实执行，仍然存在不少问题和不足。主要表现在：一是一些政府和部门对规范性文件制定和备案审查工作的重要性认识不足、重视不够；二是规范性文件的报备率、及时率、规范率不高，有件不备的情况仍然存在；三是备案审查的监督力度不够，存在有备不审、有错不纠的情况；四是规范性文件制发随意、内容违法的现象时有发生，规范性文件的质量有待进一步提高；五是一些政府和部门制发规范性文件不经法制机构审查，直接上政府常务会或办公会讨论，或对法制机构提出的正确意见不予采纳。以上情况影响了规范性文件制定备案审查工作的正常开展，甚至影响了依法行政工作的正常开展。
　　加强规范性文件制定和备案审查工作，提高规范性文件质量，既是依法行政的内在要求，也是行政机关的重要职责。各地、各部门要充分认识规范性文件制定和备案审查工作的重要意义，要把深入贯彻落实《办法》作为本地、本部门依法行政的一项重要工作切实抓好，加快依法行政和法治政府建设进程。
　　二、今后一个时期规范性文件制定和备案审查工作的总体目标和要求
　　今后一个时期，规范性文件制定和备案审查工作要以党的十七大精神为指导，坚持科学发展观，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》确定的全面推进依法行政、建设法治政府的目标，深入贯彻《办法》，全面构建和完善规范性文件备案审查工作机制，保证规范性文件合法有效、协调一致，切实维护人民群众的合法权益，为我市经济社会又好又快发展创造良好的法治环境。
　　各地、各部门要认真贯彻落实《办法》，紧紧围绕“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，以提高规范性文件报备率、报备及时率、规范率、审查率、合法率、纠错率为切入点，进一步健全备案审查各项制度，建立统一、完善的规范性文件备案监督体制。进一步创新备案审查工作机制，全面加强备案审查监督力度。
　　三、进一步完善备案审查制度
　　(一)建立健全规范性文件前置法律审查制度。各级政府、各部门制发规范性文件要严格按照法定权限，要符合法律、法规、规章以及国家的方针政策，要服务经济社会发展大局，不得违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得增加公民、法人和其他组织的义务。建立健全并严格执行规范性文件前置法律审查制度，各级政府、各部门制发规范性文件必须经本级政府法制机构或本部门法制机构对其必要性、合法性、适当性等进行严格审查，未经法制机构审查或审查未通过的，不得发布施行，确保所制发的规范性文件合法、适当、可操作性强。
　　(二)严格执行规范性文件备案审查制度。各地、各部门要严格按照《办法》规定的期限、程序、格式，将本地、本部门制发的规范性文件及时上报备案。各级政府要加强对下级政府和本级政府各部门规范性文件的备案审查工作，坚决纠正与法律、法规、规章相抵触，或超越法定权限、违反法定程序制发规范性文件。建立健全责任追究制度，规范性文件制定机关不执行备案审查机关的备案审查处理决定的，由负责备案审查的政府法制机构给予通报批评并责令限期改正，对造成不良后果的，建议有关部门对直接负责的主管人员及其他直接责任人员依法作出处理，有关部门要依法追究其责任。
　　 (三)建立健全规范性文件公布制度。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《办法》的有关规定，凡正式生效的规范性文件，必须通过政府网站、新闻媒体等向社会公布，方便人民群众了解政府决策信息，提高规范性文件的透明度。未经统一公开发布的规范性文件，不得作为行政执法的依据。
　　(四)建立健全规范性文件统计分析、情况通报及定期评估清理制度。各地、各部门要在每年1月底前，向备案审查机关上报上一年度本地区、本部门制定的规范性文件目录。备案审查机关每年要对上报备案的规范性文件进行统计分析，通报规范性文件备案审查工作情况，对工作中存在的问题，及时提出改进措施和要求。各地、各部门要建立健全规范性文件定期评估清理制度，根据有关法律、法规规定和形势变化情况，对本地、本部门现行有效的规范性文件实施情况进行分析、评估，对不适应经济社会发展需要的规范性文件及时进行清理，及时消除抽象行政行为之间的矛盾与冲突。今后将继续通过各种形式对各地、各部门制定的规范性文件进行监督检查，并将检查情况纳入目标责任制考核当中。
　　四、创新备案审查工作机制，进一步加大备案监督力度

　　（一）进一步拓宽审查途径，加强对规范性文件的全方位监督。各级政府法制机构要采取备案审查、执法检查等多种方式，全面加强对规范性文件的全方位监督。要经常开展对下级政府和本级政府各部门规范性文件制定和备案情况的检查指导，对检查中发现的应备不备、报备不及时等问题，要提出限期整改意见。

　　（二）加大审查力度，切实维护法制统一。各级政府法制机构要进一步加大审查工作力度，在严格进行合法性审查、做到有错必纠的基础上，进一步加强对规范性文件制定的必要性、合理性、内容适当性和格式规范性进行全面审查。要把握好规范性文件的制定技术，确保制定的规范性文件目的清晰、格式规范、用语准确、措施具体、易于操作。对于一些上位法规定比较明确、政策措施比较具体，不需要再进行细化的文件，以及确立制度不合理、格式不规范、内容比较笼统、可操作性差，特别是带有“部门保护”、“地方保护”内容的文件，要坚决提出不予制发的意见。

　　（三）积极探索创新工作方法，进一步提高规范性文件质量。各地、各部门要积极探索建立规范性文件调研论证、公开征求意见、听证等制度。对于一些与群众切身利益密切相关，为公民、法人或其他组织设定义务，涉及面广、影响大的规范性文件，召开论证会、听证会等方式充分听取各方意见，全面提高规范性文件质量。

　　五、加强领导，进一步提高规范性文件制定和备案审查工作总体水平

　　要切实加强对规范性文件制定和备案审查工作的领导，在政府法制机构中要配备责任心强、业务过硬的同志担任此项工作，负责规范性文件制定和备案审查工作。要加强对备案审查工作人员的培训，进一步提高备案审查工作队伍的政治素质和业务水平。

　　各地区、各部门要按照《办法》规定和本通知要求，认真总结规范性文件制定和备案审查工作经验，切实提高规范性文件质量。

二○○八年四月二十四日

　　附件：

伊春市人民政府规范性文件制定办法

　　第一条　为了使规范性文件的制定工作科学化、规范化、制度化，提高工作效率，保证规范性文件质量，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国立法法》、《黑龙江省规范性文件备案办法》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。

　　第二条　制定规范性文件，应当以党的基本路线为指导，以宪法和法律、法规、规章以及上级文件为依据，认真贯彻实施依法治国、依法行政方略，坚持为发展我市经济和社会事业服务的方针。

　　第三条　本办法所称规范性文件是指市政府在本地区行政管理中，依照法定权限和规定程序制定发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则等文件的总称。

　　第四条　市政府制定规范性文件的范围主要是：

　　（一）根据法律、法规和规章的规定，可以由市政府制定的；

　　（二）市人民代表大会及其常务委员会决定应当依法由市政府制定的；

　　（三）其他需要由市政府制定的。

　　第五条　制定规范性文件应当遵循以下原则：

　　（一）合法性原则；

　　（二）合理性原则；

　　（三）必要性原则。

　　第六条　有下列情形之一的，不得制定规范性文件：

　　（一）同国家法律、法规、规章和上级文件相抵触的；

　　（二）没有明确法律依据，又不符合法治要求的；

　　（三）主要内容照搬照抄法律、法规、规章和上级文件规定的；

　　（四）未纳入年度规范性文件制定计划的；

　　（五）未经过市政府常务会议或办公会议讨论通过的；

　　（六）未经过市政府法制机构审核的；

　　（七）其他不应制定规范性文件的。

　　第七条　规范性文件的制定一般应包括起草、审核、讨论、通过、公布等程序。

　　第八条　规范性文件的名称一般称为规定、办法、细则、决定、规则等。

　　第九条　规范性文件内容用条文表达，依次称为条、款、项、目。款前不冠数字，项、目前冠数字。条文较多的，可以分章，章还可以分节。

　　制定规范性文件，要求结构严谨、条理清楚、用词准确、文字简明，符合规范性文件制定技术要求。

　　第十条　市政府法制机构负责编制市政府规范性文件制定计划草案。

　　第十一条　市政府规范性文件的起草单位应于每年12月份前报送规范性文件制定计划，内容主要包括规范性文件的名称、制定目的和依据、主要内容、起草单位、拟发布时间等。

　　第十二条　市政府法制机构对各单位报送的规范性文件制定计划进行研究后，提出市政府规范性文件年度制定计划草案，报市政府批准，并负责组织实施。

　　第十三条　凡临时动意，未纳入市政府规范性文件年度制定计划的规范性文件（草案），起草单位不得向市政府提交规范性文件（草案），法制机构不予审核。

　　第十四条　各起草单位应根据市政府规范性文件年度制定计划的要求，成立专门机构，认真组织起草工作。规范性文件内容涉及几个单位的，可以由市政府指定一个主要单位牵头、其他相关单位参加的联合小组进行起草工作。

　　第十五条　规范性文件起草单位事前应当认真进行调查研究和可行性论证，主动征求所涉及的有关单位的意见，并在上报规范性文件（草案）时加以说明。

　　第十六条　规范性文件（草案）一般应当包括制定目的、法律依据、适用范围、组织实施单位、具体规范、法律责任或奖惩办法、解释机关、施行日期等。

　　第十七条　起草规范性文件，应与市政府已颁布的有关规范性文件相衔接。对某一事项如果做出与已颁布的规范性文件不一致的规定时，应当在报送规范性文件（草案）时说明情况和理由；如果取代现行的规范性文件，必须在规范性文件（草案）中写明予以废止。

　　第十八条　规范性文件（草案）拟定后，应当撰写规范性文件起草说明。起草说明主要包括起草规范性文件的目的、依据、起草过程、调研协调情况、主要条款的解释等。

　　第十九条　向市政府报送规范性文件（草案），要以起草单位正式文件报送。同时，附起草规范性文件的依据和起草说明。

　　第二十条　起草单位报送规范性文件（草案），应当由市政府办公室送主管副市长，由主管副市长依本规定作出是否审核及提交讨论的批示。

　　第二十一条　经批示审核的规范性文件（草案）由市政府法制办公室进行初审。审查主要内容包括：

　　（一）是否纳入市政府规范性文件年度制定计划；

　　（二）是否符合法律、法规、规章和上级文件；

　　（三）规范内容是否合理、公正；

　　（四）是否具有制定的必要性和可行性；

　　（五）是否符合规范性文件制定的技术要求；

　　（六）有关部门意见是否一致。

　　第二十二条　审查过程中，市政府法制机构可以向有关地方、部门下发规范性文件征求意见稿。有关地方、部门接到征求意见稿后，应当认真组织研究，及时提出意见，并以本单位名义上报；未按规定时限上报修改意见的，视为没有不同意见。

　　审查过程中，市政府法制机构可以要求起草单位回答询问，提供材料。

　　第二十三条　市政府法制机构认为必要时有权召集规范性文件（草案）研究协调会议，有关单位应当派人参加。公民、法人和其他组织也可以申请参加，研究协调会议由市政府法制办公室或市政府有关领导主持。

　　研究协调会议就有关问题达成一致意见的，相关部门必须遵守；未达成一致意见的，由市政府法制办公室提出处理意见，报市政府决定。

　　第二十四条　必要时，市政府可以组织规范性文件审查机构和起草单位到其他地区进行考察调研。

　　第二十五条　市政府法制机构审查规范性文件（草案），一般应在30日内完成；情况复杂、在30日内确实不能审查完毕的，经市政府主要领导批准可以适当延长审查期限。

　　第二十六条　经审查，市政府法制机构应当签署审查意见。未通过审查的，不应提交讨论。

　　第二十七条　规范性文件（草案）通过审查后，由市政府办公室负责核稿，涉及规范性文件内容的改动，应征求法制机构意见，并按下列规定提交市政府讨论：

　　（一）重要的规范性文件，由市政府常务会议讨论通过；

　　（二）一般的规范性文件，由市政府办公室会议讨论通过。

　　市政府召开会议讨论规范性文件（草案）时，市政府法制机构应当参加。

　　第二十八条　市政府常务会议或办公会议讨论规范性文件草案时，起草单位主要负责人应当作规范性文件起草说明；必要时市政府法制机构负责人可以作审查说明。

　　第二十九条　市政府常务会议或者办公会议讨论规范性文件（草案），应当经过半数以上出席人员同意方能通过。

　　第三十条　规范性文件以政府令或者市长令形式发布，并一律在当地报纸上刊登，签署公布规范性文件的政府令应载明规范性文件的通过和施行日期。

　　规范性文件发布后，应当经过一定时间，方能生效施行。

　　第三十一条　规范性文件一律由市政府法制机构负责解释，该解释同规范性文件具有同等效力。

　　第三十二条　修改、废止规范性文件适用制定规范性文件的程序。

　　第三十三条　规范性文件实施一周年时，组织实施部门应当向市政府法制机构书面报告实施情况。

　　第三十四条　各县（市）、区人民政府及有关部门制定规范性文件，参照本办法执行，并于发布之日起15日内报送市政府法制机构备案。规范性文件备案应当提交下列文件：

　　（一）盖有报送机关印章的备案报告1份；

　　（二）规范性文件正式文本5份；

　　（三）起草说明5份。

　　第三十五条　本办法由市政府法制机构组织实施，并负责解释。

　　第三十六条　本办法自2002年6月1日起施行。1993年5月7日伊春市人民政府办公室印发的《伊春市人民政府规范性文件制定程序规定》同时废止。

黑龙江省伊春市人民政府办公室