陕西省人民政府办公厅关于印发陕西省小型农田水利基本建设规划的通知

陕政办发〔2005〕79号

各市、县、区人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：
　　《陕西省小型农田水利基本建设规划》已经省政府第十九次常务会议审议通过，现印发你们，请认真组织实施。

陕西省人民政府办公厅
二○○五年八月十日

陕西省小型农田水利基本建设规划

前　言

　　中共中央、国务院《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》(中发(2005)1号)指出：“当前和今后一个时期，要把加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，提高农业综合生产能力，作为一项重大而紧迫的战略任务，切实抓紧抓好”。省委、省政府《关于加强农业综合生产能力建设促进农民收入持续增长的意见》(陕发(2005)4号)中明确提出，要制定实施规划，稳步推进建设，力争五年达到陕南农业人均1亩、关中人均1.5亩、陕北人均2—3亩基本农田建设目标。
　　新中国成立以来，特别是近年来，省委、省政府带领全省人民在农田水利基本建设方面进行了坚持不懈的努力，取得了显著成效。但随着农村社会经济发展和人口增加，人增地减的矛盾日益尖锐，守住基本农田数量的红线，加强小型农田水利基本建设，进一步提高基本农田质量，已经成为我省各级政府面临的一项紧迫任务。为认真贯彻落实中央一号文件和省委、省政府指示精神，因地制宜，科学规划，分区施策，重点突破，切实加快小型农田水利基本建设步伐，力争从2005年起，利用五年时间基本实现省委、省政府提出的基本农田区域建设目标，增加农田总量，提高农田水利化水平和增强农业综合生产能力，为确保粮食安全、推进农业产业结构调整进程，促进农民收入持续增长和巩固退耕还林成果奠定坚实基础。在县、市制定规划的基础上，根据全省经济社会发展总体思路和小型农田水利设施的实际，特制定全省小型农田水利基本建设规划。 　　

第一章　小型农田水利基本建设成就与存在问题

第一节  小型农田水利基本建设成就

　　新中国成立以来，在各级政府的共同努力下，全省小型农田水利基本建设取得了长足发展，大体经历了三个阶段：第一阶段是解放初期的10年间，按照“三为主”(蓄水为主、小型为主、社办为主)方针，兴起陕南建库修塘、关中打井修渠、陕北打坝修地热潮，10年间平均年增灌溉面积79万亩，至1960年全省灌溉面积达到1125万亩，是新中国成立前灌溉面积总和的3倍多。第二阶段是上世纪60、70年代，坚持蓄引提结合，大中小并举，先后建成了宝鸡峡、石头河、冯家山等一批大型骨干项目和为数众多的机电井、抽水站等小型农灌工程，全省设施灌溉面积突破2000万亩，关中地区人均水浇地达到一亩以上，农村面貌发生了巨大变化。第三阶段是1989年国务院发出《关于大力开展农田水利基本建设的决定》和省委、省政府提出上世纪末建设“两个两千万亩”(即有效灌溉面积2000万亩、“四田”面积2000万亩)基本农田奋斗目标后，相继实施了榆林风沙滩区井灌、汉中大米工程、东雷抽黄二期等项目建设，出台了利用劳动积累工开展农田水利基本建设等配套政策，极大地推动了全省基本农田及小型水利设施建设，提前5年实现了建设目标。西部大开发以来，各地调整思路，大力实施项目带动战略，有力推动了新时期小型农田水利建设持续深入发展，为抗御水旱灾害、促进经济发展、保障社会稳定发挥了重要作用。
　　一是建成了具有一定数量规模和质量标准的农田工程，为全省粮食安全提供了基础保障。围绕兴水治旱目标，全省各级党委、政府组织和带领广大干部群众发扬延安精神，坚持不懈地开展以平田改土、兴水治旱为中心的农田水利基本建设，截至2004年底，全省已建成灌溉面积和“四田”面积 4193.28万亩(本次规划采用常用耕地)，农民人均灌溉面积和“四田”面积占有数由建国初的0.2亩增加到1.52 亩。共建成各类小型水利工程22万多处，其中小型水库963座，小型灌区142处，小型抽水站11628处，机井168041眼，自流引水渠道1.53万条，各类水窖61.47万眼，池塘36396口，初步形成了蓄、引、提、调结合，大、中、小、微并举的水利灌溉网络。在正常年份，占全省总耕地面积1/3的水浇地拿回了全省粮食总产的2/3，干旱年份所占的比例更大。依托这些农灌工程，逐步发展形成了我省粮食、果业、蔬菜、药材等重要的农副产品基地，确保了全省粮食安全，促进了区域经济的发展。
　　二是建成了一批蓄水调水和节水工程，有效缓解了城乡水供求矛盾。为有效增加水的调蓄能力，逐步缓解水资源短缺对全省经济社会发展的瓶颈制约，上世纪90年代以来，先后建成了泾惠渠加坝加闸、东雷抽黄续建、西安黑河水利枢纽、宝鸡峡加坝加闸、泾惠渠西郊水库等15项重点工程，目前在建的还有安康黄石滩水库、榆林李家梁水库、洋县卡房水库、渭南涧峪水库和西安“引乾济石”调水工程。近年来通过实施病险水库治理，一批大中型水库设施效益得到提升。依托这些蓄水设施，同时建成了西安、宝鸡、延安等大中城市水源工程，扩建改建了65座县城供水工程。加大了大中型灌区节水改造和农村人饮解困力度，连年组织实施了大型灌区续建配套与节水改造、“甘露工程”、人饮解困和氟砷改水等项目，发展节水灌溉面积1042万亩，建成各类饮改水工程1.3万处，初步解决了600多万农村人口的用水难问题。
　　三是重要江河防洪体系建设取得较大进展，有效提高了防洪保安能力。多年以来，先后对省境内100多条河流进行了不同程度治理，近年来又相继启动了渭河中下游、汉江平川段、黄河小北干流、三门峡库区、千河、丹江、延河等重要江河治理项目，加强了大中城市、重要城镇和工业区防洪工程建设，使渭河、汉江等主要江河达到防御10—15年一遇洪水标准，14座大中城市达到防御百年一遇洪水标准，10座城市达到防御50年一遇洪水，有1/3的县城达到防御20年一遇洪水标准。全省累计建成各类堤防6180公里，江河水库等防洪设施保护着两岸的164座城镇、428万人、417万亩耕地和一大批工矿企业、交通、通讯、水利等设施的安全。
　　四是水土流失治理步伐加快，水保生态环境建设开创了新局面。多年来，全省各级始终把治理水土流失作为治水兴陕的重要措施，组织发动广大群众，按照山水林草田园路村统一规划，工程措施、林草措施、耕作措施合理配置的要求，坚持不懈地开展植树种草、绿化荒山、治理水土流失、防治荒漠化、建设基本农田等，努力改善生态环境。特别是改革开放以来，在全省先后实施了“三北”防护林、长江中上游防护林、榆林风沙滩区综合开发、关中平原农田林网、榆林风沙区治沙造林、退耕还林（草）等大型生态环境建设工程；实施了“一川两江六河”（皇甫川，丹江、嘉陵江，延河、无定河、佳芦河、窟野河、泾河、洛河）水保治理、黄河水保生态修复试点、长江流域水保治理、陕北水保生态示范及一系列小流域综合治理，加快了“五荒地”拍卖开发治理步伐，全省累计治理水土流失面积占到应治理面积的63%，生态环境有了明显改善。
  在多年的小型农田水利基本建设中，我省各地创出了不少好的经验和做法：一是各级领导高度重视，有关各方齐抓共管。1985年省人大作出了《加强农田基本建设的决议》，1990年省委、省政府作出了《关于进一步加快水利建设的决定》，提出了建设“两个两千万亩”基本农田的目标，省上连年组织开展了“水利振兴杯”竞赛等活动。各级党委、政府坚持把小型农田水利基本建设纳入任期目标责任制进行考核，形成了政府主要领导亲自抓、主管领导全力抓，党委、人大、政协等各大班子巡回检查、部门包联抓点的组织管理体系，有力推动了小型农田水利基本建设蓬勃深入开展。二是坚持一事一议，广泛发动群众。各地在小型农田水利基本建设中，对兴修基本农田、防治水土流失、整修灌区渠道、加固河道堤防、建设小型农村水利等一些改善农民生产生活条件的基础工程，按照农村税费改革政策要求，落实“一事一议”规定，对拟实施项目，事前征求群众意见，事中组织群众投劳，事后张榜公布，动员和引导群众自觉自愿投工投劳，夏季在关中和渭北等地开展以修田平地为重点、秋冬季在全省开展以兴修水利为重点的小型农田水利基本建设，全省小型农田水利基本建设保持了稳步发展的好势头。三是坚持项目带动，依托项目促发展。围绕重点水源、防洪保安、节水改造、水保生态、城乡供水等项目建设，关中地区狠抓了大型灌区节水改造和续建配套，农田水利化程度逐步提高；陕南地区坚持“小工程、大群体”思路，以塘窖建设为主的小型水利发展迅猛；陕北地区以建设秀美山川为目标，大兴淤地坝和宽幅水平梯田建设，加强库坝群治理，解决人畜饮水困难，全省各地形成了鲜明的水利建设格局。四是坚持全面规划，实施综合治理。各地在小型农田水利基本建设中，坚持全面规划、突出重点，因地制宜、分类指导，建管并重，注重实效。基本农田建设坚持兴水与改土相结合，由原来的零星分散治理，逐步发展为集中连片、高标准规模治理；水保生态建设逐步迈上山水田林路综合治理，水系、坝系、基本农田、林草、道路等措施全面配置的良性发展轨道；小型水利设施建设坚持宜井则井、宜站则站、宜窖则窖，大中小微并举，科学合理布局，促进了效益的显著发挥。五是推进机制创新，增强发展活力。省政府相继制定出台了加快小型水利工程产权改革、治理开发农村‘五荒’资源管理、支持鼓励发展民办水利等系列规范性文件，建立了水利建设基金，加大了财政投入力度，吸纳社会资金办水利，推动了小型农田水利基本建设深入开展，全省“五小” 水利工程产权采取租赁、拍卖、承包、股份合作形式进行改制达85%，“五荒”治理步伐明显加快。总结推广了汉中、榆林等地资金捆绑使用经验，提高了投资综合效能。一些地方在实践中逐步探索出了在退耕还林还草中坚持个体承包、在防洪工程建设中以堤换地、在供水工程建设中试行股份经营等改革措施，促使小型农田水利建设在速度、质量、规模、效益等方面有了新的提高和突破。

第二节  小型农田水利基本建设存在的主要问题

  受诸多因素影响，我省小型农田水利基本建设发展滞后局面仍未得到根本扭转。主要存在以下突出问题：

  一、总量不足，人均数量偏少。按2004年全省农业人口计算，要达到省政府确定的人均基本农田区域建设目标，全省灌溉面积和“四田”总量应达到4198万亩，还有较大缺口，且区域分布不均；老少边贫地区和秦岭北麓地区人均占有量就更有限。随着人口自然增长、城镇化进程和交通等基础设施建设步伐加快，以及退耕还林的实施，预测到2009年全省农业人口将达到2829万人，灌溉面积和“四田”总量需4340.22万亩，缺口达135.68万亩，除陕南地区外，陕北地区缺23.88万亩，关中地区缺111.8万亩。

  二、标准普遍偏低。我省现有灌溉面积和“四田”中，达到国颁、省颁标准的仅有2707.84万亩。符合高标准基本农田和配套相应小型水利工程条件的数量更少。陕北、陕南基本农田中，旧式窄幅梯田居多，高产稳产的坝地、川台地、宽幅梯田较少；全省基本农田中大平小不平的现象普遍存在，陕南、关中洪涝灾害多发地区农田和陕北绝大多数坝地缺乏排水、防洪设施，抗御自然灾害能力差，水毁、盐碱化问题突出。

  三、农田水利化程度不高。全省市、县管理的30万亩以下（不含30万亩）、万亩以上142处中小灌区（下同），由于缺乏稳定的投资来源，不少设施配套不完善、老化失修严重，效益和功能日趋衰减，各类灌区设施灌溉面积2224万亩，实际灌溉面积不足1580万亩，设施面积与灌溉面积之间还有较大差距。小型水利工程大多建于上世纪六、七十年代，配套程度和建设标准较低，加之产权不清，管理不善，工程完好率和使用率很低。据调查，全省约有60%的农田无水利灌溉条件或供水保证率不高，旱涝保收田面积只有1275万亩。

第三节  小型农田水利基本建设缓慢的原因

  一、思想认识不到位，缺乏忧患意识。通过连年不间断地开展小型农田水利基本建设，我省灌溉面积和“四田”数量有了一定增长，小型水利设施得到长足发展。一些地方认为当前全省基本农田和小型水利设施基础较好，对现阶段持续大力开展小型农田水利基本建设重要性和紧迫性缺乏足够认识，存在松懈、麻痹思想；对农村税费改革取消“两工”后，按照新的办法组织群众开展小型农田水利基本建设有畏难情绪，缺乏强有力的推动措施，小型农田水利建设发展徘徊不前甚至有所滑坡。

  二、投入严重不足，制约着小型农田水利建设的稳步发展。随着国家投资政策和方向调整转变，水利建设投入主要投向了大江大河和重点水利项目，面上小型农田水利基本建设缺乏稳定的投资渠道，一些中小灌区设施年久失修，破损严重，灌溉面积逐年减少；一些新建灌区由于缺少投资，田间设施不配套，灌区效益不能得到充分发挥。农村实行税费改革后，一些地方对政策理解把握不准确，群众投工投劳数量大幅下降，小型农田水利基本建设速度明显减缓。

  三、法制观念淡漠，依法保护耕地力度不大。一些地方对《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《