海口市人民政府令

第53号

  《海口市人民政府突发公共事件总体应急预案》已经2005年9月20日十三届海口市人民政府第46次常务会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。

市长：陈辞
二00五年九月二十九日

海口市人民政府突发公共事件总体应急预案

　　1.总则

　　1.1　编制目的

　　1.1.1　为建立统一、高效、科学、规范的突发公共事件应急指挥、保障和防控体系，全面提高政府应对各类突发公共事件和风险的能力，保障人民群众生命财产安全和社会公共安全，保持社会政治稳定和促进国民经济持续快速协调健康发展，制定本预案。

　　1.1.2　本预案是指导各级政府、各部门做好突发公共事件应急处置工作的依据。

　　1.2　指导思想

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，坚持以人为本和全面协调可持续的科学发展观，遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则，全面提高政府应对各种突发公共事件和风险的能力，保障人民群众生命财产安全，保持社会政治稳定和促进国民经济持续快速协调健康发展。

　　1.3　工作原则

　　1.3.1　以人为本。把保障人民群众的生命安全和身体健康作为应急工作的出发点和落脚点，最大限度地减少突发公共事件造成的人员伤亡和危害；切实加强应急救援人员的安全防护，提高科学指挥的能力和水平；要充分发挥人的主观能动性，充分依靠各级领导、专家和广大人民群众，充分认识社会力量的基础性作用，建立健全组织和动员人民群众参与应对突发公共事件的有效机制。

　　1.3.2　依法规范。应急预案的制定、修订与实施，应当以有关法律、法规、规章为依据，与有关政策相衔接，与完善政府社会管理和公共服务职能、深化行政管理体制改革相结合；要按照有关程序制定、修订应急预案；要依法行政；依法实施应急预案。

　　1.3.3　分级负责。在党中央、国务院和省委、省政府的统一领导下，坚持分级管理、分级响应、条块结合、属地管理为主的原则。市人民政府是处置本行政区域一般严重(Ⅳ级)、比较严重(Ⅲ级)突发公共事件的主体。根据突发公共事件的严重性、可控性、所需动用的资源、影响范围等因素，分级设定和启动应急预案，落实岗位责任制，明确责任人及其指挥权限。

　　1.3.4　资源整合。按照条块结合、资源整合、降低行政成本，提高效率的要求，充分利用现有资源，避免重复建设；要明确不同类型突发公共事件应急处置的牵头部门及其职责和权限，其他相关部门、单位密切配合；要充分依靠和发挥军队、武警部队在处置突发公共事件中的骨干作用和突击队作用，充分发挥民兵在处置突发公共事件中的重要作用。

　　1.3.5　预防为主。要贯彻预防为主的思想，树立常备不懈的观念，经常性地做好应对突发公共事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备。要重点建立健全信息报告体系、科学决策体系、防灾救灾体系和恢复重建体系。要建立健全应急处置专业队伍，加强专业队伍和志愿者队伍的培训，做好对广大人民群众的宣传教育工作，并定期进行演练、演习；要加强公共安全的科学研究，采用先进的预测、预警、预防和应急处置技术，提高预防和应对突发公共事件的科技水平。

　　1.3.6　比例原则。行政机关为应对突发公共事件采取的措施，应当与突发公共事件造成社会危害的性质、程度、范围和阶段相适应；有多种措施可供选择的，应当选择对当事人权益损害最小的措施。

　　1.3.7　补偿原则。行政机关应当及时返还为处置突发公共事件征用的公民、法人或者其他组织的财产；不能返还或者财产毁损的，应当依法给予补偿。行政机关为处置突发公共事件征收公民、法人或者其他组织财产的，应当按照被征收财产的实际价值给予补偿。

　　1.3.8　救济原则。公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员应对突发公共事件的具体行政行为侵犯自己合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益受到损害的，有权依法要求赔偿。

　　1.4　编制依据

　　1.4.1　国家法律、行政法规：《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国集会游行示威法》、《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国警察法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国职业病防治法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国人民防空法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国植物检疫条例》、《公安机关处置群体性事件规定》、《突发公共卫生事件应急条例》、《危险化学品管理条例》、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》、《特种设备安全监察条例》等有关法律、行政法规。

　　1.4.2　地方性法规、规章：《海南省实施＜中华人民共和国气象法＞办法》、《海南省实施＜中华人民共和国人民防空法＞办法》、《海南省环境保护条例》、《海南省实施＜森林防火条例＞办法》、《海南省防震减灾条例》、《海南省实施＜突发公共卫生事件＞办法》、《海南省消防条例》、《海口市消防条例》等有关地方性法规、规章。

　　1.5　现状与趋势

　　1.5.1　海口市自然灾害现状与趋势。我市为自然灾害多发的省会城市。一是灾害种类多。除沙尘暴外，我国常见的气象灾害、洪涝灾害、地质灾害、森林火灾、农林病虫等自然灾害我市都存在；二是灾害发生的频率高。由于我市地处热带北缘，属季风性热带海洋气候区，台风频繁；同时，海口具有典型的火山地质特性，城市的大部分地区处于火山地带，或地震高震烈度区域。因此，气温变化明显，降水分布不均，高温干旱、低温冷害和暴雨洪涝等时有发生，尤以洪涝灾害影响最大，危害最重。三是灾后防疫任务重。近5年，我市未发生重大环境灾难与自然灾害后的疫情事件，基本上做到灾后无大疫。但由于我市大部分区域为江、河、海滩涂地，洪涝灾害时有发生，加上气温、湿度较高，蚊蝇孳生，不仅对城市安全和人民群众生命健康安全构成危害，而且，灾后存在着较大疫病流行威胁，灾后防疫压力较大。

　　1.5.2　海口市事故灾难现状与趋势。我市事故灾难的主要种类有：道路交通事故、水上交通事故、危险化学品事故、矿山事故、火灾事故、烟花爆竹事故、燃气事故、建设工程事故、特种设备事故、环境污染事故等。据近年来统计表明，我市事故多发的高危行业集中在道路交通事故、火灾事故、建设工程事故、危险化学品事故、水上交通事故等，其中道路交通事故、火灾事故、建设工程事故发生频率较高。同时由于我市安全生产的专业抢险救援队伍力量薄弱，应急救援设备不配套，抢险救援能力不足，部分公共场所的消防设施不健全，人们补救和自我保护能力不强，容易造成生命财产重大损失。

　　1.5.3　海口市突发公共卫生事件现状与趋势。我市常见传染病得到有效控制，登革热、白喉、脊髓灰质炎、丝虫病已连续10年以上无病例发生。但近年来传染病疫情仍时有发生，丙类传染病、其它传染性疾病的发病流行日渐增多。目前，由于全市市政供水、住宅小区二次供水覆盖率越来越大，一旦受污染，势必引发传染病暴发大流行，随着人员流动增多，新发传染病、其他传染疾病，如传染性非典型肺炎、高致病性人禽流感、肠出血性大肠杆菌感染等有发生或流行的可能性，这将对人民健康和经济发展构成新的威胁。

　　1.5.4　海口市突发社会安全事件现状与趋势。我市正处于体制转轨、社会转型的特殊历史时期，诱发突发公共安全事件的因素增多，当前我市社会安全事件较为突出的是：刑事犯罪案件总量不断攀升，特别是“两抢一盗”犯罪仍是影响我市社会治安稳定的突出问题。刑事犯罪仍处高发态势，犯罪的动态化更加明显，暴力化程度还会加剧，新的犯罪形式和犯罪手段不断出现，有组织犯罪尤其是黑恶势力犯罪不仅危害社会治安，而且危及基层政权。同时，人民内部矛盾引发的群体性事件不断增多，而且诱因复杂，连锁反应增强，处置难度加大，比较突出的主要有部分军转干部要求解决“一个身份，两个待遇”的问题，因土地纠纷、劳资纠纷、利益纠纷以及机构、人事制度改革、企业改制涉及就业等问题引发的群体性事件。由于这些事件往往是历史遗留问题和新生问题叠加，群众要求的合理性和反映形式的违法性交织在一起，处理难度比较大，如应对不妥、处置不当，局部问题可能转化为全局性问题，非对抗性矛盾可能转化为对抗性矛盾。

　　1.6　概念、分类与分级

　　1.6.1　突发公共事件，是指突然发生、造成或者可能造成严重社会危害、需要政府立即处置的危险事件。包括自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件以及其他事件。

　　1.6.2　自然灾害。主要包括水旱灾害，台风、冰雹等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林火灾和重大生物灾害等。

　　1.6.3　事故灾害。主要包括民航、铁路、公路、水运等重大交通运输事故，工矿企业、建设工程、公共场所发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故、危险化学品事故，重大环境污染和生态破坏事故。

　　1.6.4　突发公共卫生事件。主要包括突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病(如鼠疫、霍乱、肺疽、O157、传染性非典型肺炎等)疫情、群体性不明原因疾病，重大食物和职业中毒，重大动物植物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件。

　　1.6.5　突发社会安全事件。主要包括涉及公共安全的重大刑事案件、涉外突发公共事件、恐怖袭击事件、经济安全事件以及规模较大的群体性事件等。

　　1.6.6　根据突发公共事件的性质、社会危害程度、影响范围等因素，将突发公共事件分为一般严重(Ⅳ级)、比较严重(Ⅲ级)、相当严重(Ⅱ级)和特别严重(Ⅰ级)等四级。

　　1.6.7　一般性(包括一般严重、比较严重)突发公共事件是指对人身安全、社会财产及社会秩序影响相对小的突发公共事件，由事发地各区人民政府报请市政府处置；相当严重突发公共事件是指对人身安全、社会财产及社会秩序造成重大损害的突发公共事件，特别严重突发公共事件是指对人身安全、社会财产及社会秩序造成严重损害的突发公共事件，由市人民政府报请省人民政府处置。

　　1.7　适用范围

　　1.7.1　本预案适用于本市行政区域内突然发生、造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏，影响和威胁本市甚至全省经济社会稳定和政治安定局面的，有重大社会影响的涉及公共安全的紧急事件。主要包括自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件和其他涉及公共安全的紧急事件。

　　1.7.2　市总体应急预案是制定市专项应急预案的依据，市专项应急预案是市总体应急预案的组成部分。

　　2.组织机构与职责

　　2.1　应急组织机构与职责

　　2.1.1　市人民政府设立海口市突发公共事件应急委员会，作为本市应对突发公共事件的议事、决策、协调机构，统一领导全市突发公共事件应急工作。其主要职责是：(1)定期召开会议，听取政府有关部门和各区人民政府有关突发公共事件预防、应急准备、应急处置和事后恢复与重建工作的汇报，分析有关突发公共事件的重要信息、发展趋势；(2)审议、决定突发公共事件应对工作中的重大事项，统一领导和协调全市各类突发公共事件应急处置机构；(3)决定启动预警和市专项突发公共事件应急预案；(4)组织力量处置一般严重、比较严重的突发公共事件，以及控制相当严重、特别严重的突发公共事件的态势，并立即报请省人民政府处置；(5)检查、督促各级各有关部门贯彻执行国家有关维护社会稳定、保障人身及社会财产安全的法律和政策，及时协调应急工作中出现的重大问题。

　　2.1.2　海口市突发公共事件应急委员会由市长任主任，常务副市长任常务副主任，各副市长、海口警备区司令员、市政府秘书长任副主任，各副秘书长、市应急管理相关部门主要领导为成员(市应急管理相关部门由专项预案具体规定)。

　　2.1.3　海口市突发公共事件应急委员会下设应急办公室，作为其日常办事机构，主任由市政府秘书长兼任，常务副主任为专职，其职能由市政府办公厅承担。应急办公室主要职责是：(1)督促落实市突发公共事件应急委员会作出的决定和指示；(2)拟订或者组织和实施政府应对突发公共事件的工作规划和应急预案；(3)督促检查政府有关部门和下一级人民政府应急预案的制订、修订和执行情况，并给予指导；(4)督促检查政府有关部门、下级人民政府和有关专业机构的突发公共事件监测、预警工作情况，并给予指导；(5)汇总有关突发公共事件的各种重要信息，进行综合分析，并提出建议；(6)承担本级政府突发公共事件统一信息系统、应急指挥系统的日常管理工作；(7)监督检查、协调指导政府有关部门和下级人民政府的突发公共事件预防、应急准备、应急处置和事后恢复和重建工作；(8)组织制订安全常识、应急知识的宣传计划和应急救援队伍的业务培训、演练计划，报政府批准后督促落实；(9)根据应急预案的规定，明确指挥部人员和相关部门在处置突发公共事件中的职责；(10)市突发公共事件应急委员会交办的其他工作。

　　2.1.4　市突发公共事件应急委员会办公室为应急事件信息处理中心，负责应急信息收集、上传、协同和传播，对应急信息进行综合、调查、分析、评估与判定。利用政府政务网，建立应急信息共享网络。配置无线、有线通讯和卫星通信网络等相应的技术装备，统一接受信息，传达命令，保证指挥的权威性。

　　2.1.5　整合现有资源，建立统一、综合的单点报告和单点发布命令的指挥系统，提高政府快速反应能力。市突发公共事件应急委员会设立市突发公共事件应急联动指挥中心(与市突发公共事件应急委员会办公室合署办公)，是市人民政府处置突发公共事件的指挥机构。其主要职责是：突发公共事件发生时，按照突发公共事件应急委员会的指令，对全市应急处置工作进行组织整合、资源整合、行动整合、技术整合，统一指挥全市Ⅲ、Ⅳ级突发公共事件的应急处置工作；依托110、119、120、122、12395专线台和事故灾难应急受理电话66781720，对全市范围内日常各类突发公共事件实施统一受理，并组织应急联动单位进行即时先期应急处置。

　　2.1.6　市突发公共事件应急联动指挥中心成员由市长或者分管副市长、海口警备区司令员或者副司令员、武警海口支队支队长或者副支队长、市政府秘书长和分管副秘书长、市公安局局长以及主管部门负责人等组成。当发生耦合事件，同时启动两个以上专项预案时，应当对市突发公共事件应急联动指挥中心成员进行整合。

　　2.1.7　海口市突发公共事件应急委员会下设四个应急指挥部：自然灾害应急指挥部、事故灾难应急指挥部、突发公共卫生事件应急指挥部、突发社会安全事件应急指挥部，指挥部设立相应的专家咨询小组。这四个指挥部总指挥分别由分管农口的副市长、分管安全生产的副市长、分管公共卫生的副市长和分管社会治安的副市长担任，副总指挥分别由各对应的分管副秘书长担任。自然灾害应急指挥部办公室设在市三防办，事故灾难应急指挥部办公室设在市安全生产监督管理局，突发公共卫生事件应急指挥部办公室设在市卫生局，突发社会安全事件应急指挥部办公室设在市公安局。指挥部办公室主任由所在单位主要负责人兼任。突发公共事件应急工作的现场指挥部由各专项预案具体确定。

　　2.1.8　四个区人民政府应当成立突发公共事件应急委员会和相应的指挥机构。在市突发公共事件应急委员会和地方政府的领导下，具体负责本行政区域内突发公共事件的应急处置工作。

　　2.2　组织体系框架概述

　　详见附件1(略)。

　　2.3　应急联动机制

　　2.3.1　建立政府部门应急联动制度。制定各类突发公共事件的应急处置责任卡，明确牵头部门和支持协作部门的职责、权限和处置程序。

　　2.3.2　根据应急处置工作需要，各军警部队按照有关法律、行政法规的规定参加和配合突发公共事件的应急处置和救援工作。

　　3．信息与报告

　　3.1　信息监测与预测