  市四届人大常委会第二次会议审议通过了市政府《关于加强我市食品安全监督管理议案的办理方案》，并作出了相应的决议。现予印发，请认真组织落实。

2006年1月19日

  深圳市第四届人民代表大会常务委员会第二次会议听取并审议了卓钦锐副市长代表市政府所作的关于加强食品安全监管议案办理方案的报告，听取了市人大常委会教科文卫工委关于该议案办理方案的初审报告。
　　 会议认为，市政府对市四届人大一次会议提出的关于进一步加强我市食品安全监督管理议案的办理工作高度重视，认真负责。所提出的办理方案目标比较明确、措施比较有力、责任比较到位。会议决定批准这个办理方案。
　　 会议指出，食品安全是保障人民群众基本生活需求、关系全市人民群众身体健康和生命安全的大事。保障食品安全就是维护人民群众的根本利益，是人民政府最基本的责任。办好这个议案，对于全面落实以人为本的科学发展观，构建和谐深圳效益深圳意义重大。
　　 会议要求，该议案办理方案批准后，市政府应加大力度抓紧实施。要统一指挥，加强协调，严格执法，坚决打击危害食品安全的违法行为。要以改革创新精神统揽食品安全监管全局，积极探索食品安全的长效监管机制，在监管体制、监管方式和法制建设等方面要有大的突破。要有长远的战略眼光，尽快研究和制定食品产业规划和食品产业政策，促进我市食品产业快速健康发展。要切实落实议案办理责任制，有关责任部门要严格按照议案办理方案的要求，尽职尽责，务求实效；强化监督检查，追究敷衍塞责、办理不力者的责任，确保议案办理方案提出的各项措施和目标落到实处。市人大常委会将加强对议案的督办。经过努力，力争三年内我市的食品安全状况有显著改善，食品安全管理水平有较大的提高。
关于加强我市食品安全监督管理议案的办理方案
　　 市四届人大一次会议提出关于进一步加强我市食品安全监督管理的议案，要求市政府切实加强食品安全监管工作，进一步完善食品安全监管体系，建立健全食品安全监管机制，全面提高我市食品安全水平。议案的提出，十分必要，十分及时。认真办理加强食品安全监管的议案，对于我市努力践行“三个代表”重要思想，全面落实以人为本的科学发展观，构建和谐深圳效益深圳，创建全国文明城市，将起到积极的推动作用。

　　一、我市食品安全现状、主要问题和原因分析
　　 (一)我市食品安全的现状
　　 改革开放以来，伴随着经济和社会的持续快速发展，我市的食品相关产业取得令人瞩目的成就，食品安全水平不断提高。到目前为止，我市各类食品生产加工企业已发展到633家，其中涌现了南海油脂、晨光乳业、金威啤酒等获中国名牌或正在申报中国名牌的知名企业。在流通领域，发展态势良好，目前已拥有如岁宝、万佳、新一佳等品牌超市在内的食品超市100家，在22家农产品批发市场中，布吉、福田农批市场承担着我市80%的农产品批发供应业务。在消费领域，我市的餐饮企业达到52481家，2004年零售额达到156.58亿元。在农产品种植、养殖领域，拥有粮食总播种面积0.53万亩，蔬菜播种面积13.79万亩，水果栽培面积15.05万亩，水产品养殖面积7.32万亩，生猪年出栏量50.68万头。此外，作为一个人口超千万的特大城市，我市的食品消费量非常巨大，2004年粮食年消费量超过160万吨，蔬菜年消费量120万吨，年消费生猪约485万头。
　　 近年来，食品安全问题越来越引起全社会的关注，国内先后发生的一系列食品安全事件，如含“瘦肉精”猪肉事件、豆奶中毒事件、制售假酒致死人命案等，要求我们继续加大对食品安全的监管力度，切实维护人民群众的食品安全。这几年，我市通过实施食品放心工程和开展食品安全专项整治，大力打击制售假冒伪劣食品违法活动，规范企业生产经营行为，食品安全形势总体趋向好转。2004年，我市蔬菜农药残留量的年平均不合格率由2003年的18%下降到10%，生猪“瘦肉精”污染的年平均检出率由2003年的5.22%下降到3.74%，水产品主要污染物氯霉素残留下降到零，生产领域食品抽检平均合格率达到80.71%，755家市场和经营户实施了食品市场准入制度，54家农贸市场完成了升级改造；特区内餐饮业卫生监督量化分级管理工作正在逐步推行，全市米、面、油、酱、醋等老5类和肉制品、乳制品、饮料等新10类食品全面实施了食品生产许可证制度，实现了市场安全准入管理，并建立了由市食品安全委员会统一领导，食品药品监督部门综合监督和工商、质监、卫生、农林渔业等部门具体监管相结合的食品安全监管体制，形成了部门联动、分工协作的协调机制。但是，目前我市的食品安全形势依然严峻，食品安全监管任务依然艰巨。
　　 (二)我市食品安全的主要问题
　　 1．蔬菜、水果和生猪等初级农产品的源头污染。我市经过近几年的努力，蔬菜、水果农药残留和生猪“瘦肉精”污染的情况明显好转，但仍存在一些问题。农业部2004年对我市各类市场的蔬菜产品和生猪肉品进行抽检的结果表明，我市蔬菜农药残留的年平均不合格率仍达10%，生猪“瘦肉精”污染年平均检出率还有3.74%。与全国大中城市相比，我市农产品质量安全管理仍有差距，形势不容乐观。
　　 2．无证生产经营及其他违法生产加工食品行为。无证生产经营食品，在食品中掺杂制假，牟取暴利，超剂量、超范围使用食品添加剂，使用非食品原料生产加工食品，私屠滥宰、加工销售“注水肉”等行为仍较突出。这些情况在特区外、城中村、插花地等区域尤其严重，其生产的假劣食品直接流入了全市各类市场和餐饮消费场所，造成了食品安全隐患。
　　 3．食物中毒事件时有发生。由于存在食品生产加工环境不符合卫生要求、使用微生物污染的原料、生产加工食品过程操作不规范等情况，我市食物中毒事件时有发生，特别在集体食堂发生率较高，有的还发生在学校食堂，形势严峻。从这些食物中毒的原因上看，绝大多数是由微生物污染引起。2004年我市报告的食物中毒事件37起，其中由致病微生物引起的就占70.3%。
　　 4．环境污染造成的食品安全问题。随着工业排放废水、废渣、废气的增加，农用化学物质的大量使用和城乡生活垃圾与污水的聚集，使农业生态环境日益恶化，造成土壤破坏、重金属超标等安全隐患。据调查，珠江三角洲地区不少土地土壤环境质量问题严重，其中，汞超标问题最为突出，已严重影响农产品质量和食品安全，对人体健康构成潜在的威胁，值得我们重视和深思。
　　 (三)原因分析
　　 1．食品源头难以控制。供应我市的食品，特别是主要的农产品，80%以上都来自外地。其中，大部分来自小规模生产的农户，真正来源于规模化种植或养殖基地，特别是无公害基地的不多。这些小规模种植和养殖户由于缺乏科学知识和法律常识，有的受利益驱动，过量使用农药或违法使用高毒高残留农药，违法使用抗生素、激素等兽药，以及违法使用“瘦肉精”等饲料添加剂的情况长期存在。由于源头在外地，且非常分散，我们在食品的种植、养殖和生产环节的监控上缺乏行之有效的手段。
　　 2．食品工业化水平较低。改革开放25年来，我市的社会经济高速发展，人民群众的生活逐步改善。但是，相对而言，我市的食品工业化水平仍然较低，甚至与内地许多城市相比都有一定差距。目前我市还没有一家规模化的肉类联合加工企业和副食品加工企业，这客观上为一些食品加工小作坊，甚至是无证无照的地下加工窝点留下了巨大的市场空间。
　　 3．部分人群消费能力较低。据报道，我市现有的1071万人口中，有500万以上的人口(主要是外来人口，集中在工厂、工地和城中村、插花地)经济收入偏低。这些低收入群体占据了总人口的近50%，其消费能力较弱(每月仅有200元左右的饮食消费能力)，只能购买价格较低的食品，多在无牌无证饮食门店进行消费，饮食安全难以保障，成为发生食物中毒事件的高危人群。
　　 4．法律法规体系有待健全。目前适用的《食品卫生法》、《产品质量法》、《标准化法》等，以及不少部门规章和地方法规均涉及食品质量安全的监管。但现有的食品安全法律法规体系的覆盖面、可操作性以及惩处力度等，在实际运作中却远远不能适应实际监管工作的需要。
　　 5．监管体制存在问题，监管力度不足。一方面，食品监管涉及部门较多，长期以来存在多头执法、重复执法和监管漏洞，2004年9月，我市成立食品安全委员会后，加强了部门之间的协调和沟通，一定程度上缓解了这些矛盾，但在体制上仍然存在不少问题。另一方面，现有各执法部门执法人员的数量严重不足，与大量的监管工作不相适应。
　　 6．部分食品生产经营企业的法制意识和社会公众的食品安全意识有待提高。目前，部分食品生产经营者对食品安全的法制意识淡薄，没有充分认识假冒伪劣食品的危害性，没有意识到自己作为食品安全第一责任人应负的法律责任和社会责任，个别企业甚至为追求利润而制售假冒伪劣食品。部分群众对假劣食品的危害性认识还不足，不少消费者购买食品时还仅仅停留在追求“价廉”的观念上，而没有认真考虑食品安全的因素。同时，其鉴别假劣食品的能力也有待进一步提高。

　　二、加强我市食品安全监督管理的目标和措施
　　 (一)工作目标
　　 通过1年至2年的努力，重点治理影响我市食品安全的突出问题，加大对生产、销售假冒伪劣和有毒有害食品的违法犯罪活动的打击力度，全面取缔无证无照餐饮店和食品加工窝点，使食品安全形势明显好转。同时，着力抓好长效机制建设，建立完善我市食品安全监管体系、检验检测体系、信用信息体系和法规规章体系。认真规划建设“五大工程”，通过3年至5年的努力，从根本上扭转我市食品安全保障基础薄弱的局面，全面提升食品产业水平，基本解决粮食、猪肉、蔬菜、水产品、豆制品等与群众生活密切相关的重点品种的食品安全问题，使人民群众食品消费安全感大大提高。
　　 具体目标为，利用3年时间，集中解决人大议案提出的几个问题：
　　 1．按照一个环节由一个部门监管的原则，调整我市涉及食品监管部门的职能。根据我市实际人口远大于常住人口的现状，结合职能调整情况和工作任务等因素，调整食品安全监管的机构和编制，保障我市食品安全监管执法力量与我市食品安全监管工作需要相适应。
　　 2．用一年的时间开展清理整治无证无照经营工作，全面取缔无证无照经营的餐饮点和食品加工窝点。加强对食品和餐饮店、酒楼、食堂的监管，建立长效管理机制。
　　 3．完善检验检测体系，建立起满足我市初级农产品生产、加工、流通和消费环节中食品技术监督需要的检验检测机构和保障机制。
　　 4．建立深圳市食品安全信息网，及时发布食品安全信息，实现食品安全信息在政府、企业、消费者之间有效传递。
　　 5．完善法律法规和食品标准体系，完成《深圳市食品安全监督管理条例》、《深圳市鲜活农产品质量安全条例》、《深圳经济特区商品市场条例》等食品安全地方立法工作。
　　 6．全面启动“五大工程”建设，使我市市场供应的农产品、副食品等主要来源于生产基地，现代流通组织占领食品市场供应和流通的主渠道，从根本上改变目前食品产业散而小的状况。
　　 到2008年，要达到以下指标：
　　 1．全市蔬菜农药残留抽检平均超标率降至8%以下。
　　 2．畜产品“瘦肉精”平均检出率降至2%以下。
　　 3．大宗水产品违禁药物残留检出率下降至5%以下。
　　 4．本市生产加工的食品质量产值抽样合格率达88%以上，其中获得生产许可证的食品质量产值抽样合格率达93%以上。
　　 5．全市市场预包装食品抽检品种覆盖率达70%以上。
　　 6．本市规模化农产品基地及其农产品达到无公害农产品产地及产品要求。
　　 7．供应我市的主要初级农产品60%来源于有一定规模的农产品基地。
　　 8．符合食品安全标准的豆制品市场占有率达到80%以上。
　　 9．品牌肉品的市场占有率达30%以上。
　　 10．在全市大中型工业区建成符合要求的集体食堂，能基本满足全市工业区60%以上工人的安全就餐需求。
　　 11．连锁经营企业销售食3的市场占有率达35%以上。
　　 12．我市的农贸市场持照经营率达100%。
　　 13．全市市场(批发市场、农贸市场)实施食品准入管理。
　　 14．农贸市场升级改造率达50%以上。
　　 15．符合评审条件的全市餐饮业单位量化分级管理评审率达100%。
　　 (二)主要措施
　　 1．深入开展食品安全专项整治，打击制售假劣食品违法行为
　　 (1)加强初级农产品的整治
　　 一是加强源头污染治理。严格控制工业“三废”、城市生活垃圾和农业投入品对农业生态环境的污染，对深圳农业用地的土壤和水质进行一次全面普查，对不符合农业安全生产条件的土地要调整用途。强化农业投入品生产、经营和使用的监管工作，加快对高毒高残留农业投入品的禁用、限用、淘汰进程，严厉打击制售和使用假冒伪劣农业投入品行为。
　　 二是推行农产品标准化生产。督促农产品生产企业按照《无公害农产品管理规定》的要求，建立生产档案和质量安全追溯制度，加快推进无公害农产品、绿色食品和有机食品质量认证。积极培育农产品品牌，提高农产品质量，逐步实现初级农产品上市标准化、包装化、有标识、可追溯。
　　 三是完善初级农产品市场准入和退出机制。建立主要农产品的市场准入标准，逐步将初级农产品的包装、标识等列入市场准入标准，完善肉品条码管理和食品信息化监管等现代化监管手段，落实索证索票、检测准入等制度，促进初级农产品的产业化、标准化进程。逐步提高无公害农产品、绿色食品和有机食品的市场占有率，积极创建无公害农产品专销网点，提高无公害农产品销售摊档在农批市场、超市和肉菜市场的市场份额。与农产品生产基地所在地政府建立健全合作协商机制，