本案公安机关行为如何定性

　　案情：

　　原告陈宝仁，男，汉族，1951年5月生，东营市河口区六合乡六合村农民，住该村。

　　被告山东省滨海公安局河滨分局，住所地东营市河口区迎宾街9号。

　　原告诉称，1999年3月8日下午5点左右，原告在六合村附近用手扶拖拉机帮他人拉油，被山东省滨海公安局河滨分局刑警三中队抓住，不分缘由，不出示任何证件和法律手续，即将原告双手铐住拘禁在其中队居所，刑讯逼供，严刑拷打，非法拘禁长达十三天，致使原告受重伤，送至河口油田职工医院治疗。拖拉机断续被扣留达半年之久。被告非法拘禁原告，并非法使用警械暴力殴打原告致伤，至今仍需治疗，不能参加正常体力劳动。请求法院判令被告：1、确认被告行为违法；2、承担本案一切诉讼费用。

　　审理：

　　河口区法院经审理认为，被告山东省滨海公安局河滨分局办理原告陈宝仁涉嫌销赃一案是依照《中华人民共和国刑事诉讼法》是有关规定进行刑事侦查行为，而非行政行为，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款第（二）项的规定“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条的规定，裁定驳回原告的起诉。

　　评析：

　　公安机关（国外称警察机关）历来是国家机器的重要组成部分，我国的公安机关与国外类似机构的最大区别就是它既是国家的治安保卫机关，又是国家的刑事侦查部门，具有双重性，既有行政性，又有司法性。因此现实生活中经常出现公安机关的具体行政行为与刑事侦查行为的区分问题，原因在于：依照行政诉讼法，公安机关的具体行政行为如果侵犯了公民法人或者其他组织的合法权益，属于人民法院受理的行政诉讼的受案范围；而依刑事诉讼法公安机关的刑事侦查行为侵犯了公民法人或者其他组织的合法权益，应由负有侦查监督职能的人民检察院对其采取相应措施。现实生活中，公安机关的此两种行为区分不清，往往导致人民法院与公安机关的争议，使得有些本应按行政案件受理的案件并未受理，而不应有人民法院受理的却进行了立案，影响了《行政诉讼法》的贯彻实施。所以为了保障《行政诉讼法》的有效实施，为了更好的保护公民、法人或其他组织的合法权益，我们有必要对这两类行为进行明确划分。本案的关键就是被告的行为是具体行政行为还是刑事侦查行为。

　　从逻辑的角度分析，两种行为的主体、行为对象以及内容都相同，因此我们必须另辟蹊径。即：通过形式审查，只要当事人提起的诉讼符合行政诉讼的形式要件，人民法院行政庭应该全部受理当事人对公安机关侦查行为提起的行政诉讼。具体而言：　　　　

　 （一）审查侦查行为的法律依据，确定其是否具有行政可诉性。法院受理此类案件后，要想正确区分公安机关的某一行为究竟属于司法职能还是行政职能，应当从其所依据的实体法和程序法两方面同时予以审查。如果法院仅程序上区分公安机关的两类行为，那么就难以发现公安机关（在程序上）借刑事强制措施之名而实际上（在实体上）越权或滥用职权的行政行为。在这种情况下，（行政）治安管理是目的，刑事侦查则被作为为行政目的服务的"有效"手段，亦即本应作为刑事诉讼独立阶段的刑事侦查被"异化"，公安机关完全可以利用合法的程序规避实体问题。因此，单一的程序审查是无法准确区分公安机关司法职能和行政职能的。同样，单一的实体审查也不可行。对法院而言，实体审查会较大地增加其工作量，而且要求法院行政庭同时还要熟悉刑事、经济、民事等审判工作。因为公安机关往往是假借侦查犯罪之名越权插手经济、民事纠纷的，那么法院就要在是审理行政案件时一方面查明公民不构成犯罪，另一方面又要认定公安机关越权行使司法裁判的事实。所以，脱离程序性审查的单一的实体审查也是不可行的。

　　一方面，法院应当审查被告公安机关的被诉行为是依照什么程序实施的。如果想要证明自己的行为属于司法职能，公安机关应当提供充分的证据证明其行为是依照刑事诉讼法及有关刑事案件侦查的法律进行的。如：向法院说明立案的理由，立案履行的程序，适当的管辖权依法采取的刑事侦查手段、措施等，即公安机关侦查刑事案件，必须要履行的合法程序。公安机关如果能够向法院提供合法履行以上程序的证明，并说明该程序与行政行为的程序有何区别等，就可以初步认定公安机关行使的是司法职能而非行政职能。

　　另一方面，法院还应当审查被告公安机关所依据的实体法律。公安行政行为的依据是国家的行政管理法律、法规，如：《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国城市交通管理条例》、《中华人民共和国过防出入境管理条例》等等。而刑事侦察行为实施的依据是《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》以及国家有关刑事方面的法规和司法解释。公安行政行为目的是为了迫使负有法定义务的个人、组织履行义务，或者出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全需要。刑事侦查行为所采取的限制人身自由以及以此为前提强制扣留的财、物、是为了迅速及时、准确地查明案件事实真相，证明犯罪嫌疑人罪轻罪重、有罪、无罪，应否追究刑事责任，为检察机关提起公诉作好准备，是审判机关准确有效地适用法律的重要环节。准确界定公安行政行为与刑事侦查行为，对于保证行政审判工作的顺利进行和准确、及时的行使刑事侦查权，打击犯罪，无疑具有十分重要的意义。

　 （二）审查侦查行为的事实依据，确定其是否具有行政可诉性

　　这里提到的事实包括公安机关行为本身的事实（即采取的行为是属于行政行为还是刑事行为）和实施这种行为的事实依据。

　　就行为本身的事实而言，行政法律关系与刑事法律关系的构成要素不同。在主体上，行使公安行政权与刑事侦查权的虽同为公安机关，但在行使行政职能时，主要是运用行政手段维护社会秩序，保障公民的合法利益，预防和处理治安灾害事故，保障社会生活的正常进行，充当行政管理人的角色，是行政法律关系的当事人，是行政法主体。而在行使刑事侦查权时，是运用国家赋予的刑事侦查权，对各种刑事犯罪嫌疑人的犯罪活动进行调查，揭露犯罪，证实犯罪，查获罪犯，依法追究其刑事责任，以保障国家和人民的安全。

　　在客体上，公安行政法律关系的客体主要包括两种，即物和行为。物，指一定的物质财富，如财产、物品等，是由于公安机关行政行为引起的行政管理相对人财产、物品的扣押、没收等后果。行为，指法律关系主体有意识的活动，如交通肇事，打架斗殴，等等，包括作为和不作为。而刑事法律关系客体所指的是受到刑法保护的各种社会关系，如社会经济秩序、金融秩序等。在内容上，公安行政法律关系的内容就是公安机关作为行政法主体的权利（职权）和义务（职责），包括治安秩序管理，户口管理，消防管理，交通管理，特种行业管理，危险物品管理，以及边防、出入境管理等等。公安机关的刑事侦查权仅限于在办理刑事案件中的侦查、拘留、预审和执行逮捕四项工作，行使这些职权就是行使侦查权。

　　公安机关如果认定某一案件属刑事案件，首先要依据一定事实进行立案，然后可能对犯罪人采取一定强制措施。法院对该事实的审查又应包括两方面，其一是立案的事实条件，其二是据以采取强制措施事实条件。

　　第一，关于立案条件。我国刑事诉讼法规定，立案是司法机关进行侦查、起诉和审判活动的法律依据。但是，立案必须建立在一定的事实基础上，其立案条件有二：一是犯罪事实的存在。即有一定事实、材料证明发生了刑法所禁止的某种危害社会的行为，且该行为已构成犯罪。如果某行为虽然有违法性且对社会造成危害，但是没有达到构成犯罪的程序，就只能视为一般违法行为。不能纳入刑事诉讼程序。二是需要追究刑事责任。就是说行为人的行为不仅构成犯罪，而且必须依法给予刑罚制裁。由于立案以追究刑事责任为直接目的，法律规定不追究刑事责任的，不应立案追究。即使已经立案，也应撤销案件。

　　第二，关于采取强制措施的条件。根据我国赔偿法第3条、第4条、第15条、第16条的有关规定：对没有犯罪事实或没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留、逮捕或采取其它强制措施，给公民人身权、财产权造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。这里的核心问题是，公安机关据以确定犯罪嫌疑人并对其采取强制措施的事实依据，如何加以认定。这就需要法院的审查。公安机关应当提供证据材料证明原告已涉嫌犯罪，这些证据材料必须有证明力，初步证实某人与犯罪实存在客观的而不是臆造的联系，才能确定其犯罪嫌疑人。然后提供相应的实体法律说明涉嫌犯罪的性质、特点及其对涉嫌犯罪人应采取强制的必要性。

　　法院的任务，就是根据公安机关提供的证据材料--有关的实体法律条文，判断是否能据此推定某公民已涉嫌犯罪，或对其进一步采取强制措施。如果法院在审查中发现该公民行为只涉及民事纠纷或经济纠纷，不具备犯罪嫌疑时，可以认定被告公安机关的被诉行为属越权行政行为，而非司法行为。刑事诉讼法中也规定，采取强制措施要考虑4项因素，其中之一是考虑侦查机关对案件事实的了解情况和对证据的掌握情况，必须是在掌握了犯罪嫌疑人、被告人的一定证据后，经审查符合适用某一强制措施的条件时，才予确定。

　　（作者单位：山东省东营市河口区人民法院）