本案水利农机局行为是否越权

　　案情：

　　关门大塘（山坪塘）位于某县甲镇中峰村与某县乙镇凤凰村交界处。该塘始建于1965年，当时属乙镇凤凰村3社所有、管理使用。1976年为扩大该塘的提灌面积，由中峰村、凤凰村共同出劳出资出地，对关门大塘进行了扩建。扩建后两个村均派人参与了管理。1990年、1996年、2001年，凤凰村以自己的名义，将关门大塘对外进行了承包。2000年，该县人民政府给凤凰村颁发了《小型水利工程使用权证》。后中峰村、凤凰村就关门大塘的权属发生争议。甲镇镇政府向该县县政府上报了要求确认关门大塘产权和管理权的请示，该县分管副县长将该请示批转给县水利农机局，要求其领导及时协调处理好此事，并反馈县府。

　　2003年，县水利农机局以县政府授权其协调处理为由，向甲镇镇政府作出了《关于关门大塘权属纠纷的调查处理意见函》，将关门大塘的所有权确定为乙镇凤凰村所有。中峰村不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销该调查处理意见函。

　　争议：

　　本案在审理过程中，对水利农机局的行为定性问题，出现了不同的意见：

　　一种意见认为，《中华人民共和国水法》第57条规定:“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼”。因此，对中峰村和凤凰村之间的关门大塘权属争议，县政府已授权水利农机局处理，水利农机局作出《关于关门大塘权属纠纷的调查处理意见函》没有超越职权。

　　另一种意见认为，按照《中华人民共和国土地管理法》第16条第1款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”和第2款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”，以及《中华人民共和国水法》第56条“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决”之规定，中峰村与凤凰村之间的关门大塘权属争议，均应由县人民政府处理；虽然县人民政府分管副县长将甲镇政府的请示批转给水利农机局协调处理，但该行为不能证明是县政府的授权处理行为。水利农机局在无法律法规规定的情况下，以自己的名义，作出的调查处理意见，系超越职权的行为。

　　法院采纳了第二种意见，判决撤销了水利农机局作出的《关于关门大塘权属纠纷的调查处理意见的函》。

　　评析：

　　县水利农机局是否具有对本行政区域内山坪塘权属争议进行处理的职权是本案的关键问题。

　 《中华人民共和国水法》规定的水事纠纷是指地区之间、单位之间、个人之间、单位和个人之间分享水利、防治水害或者其他水事活动中发生的权益争端。包括：①对相邻地区权益有影响，单方面兴建水工程而引起的纠纷，②因水量分配或其他用水权益发生争端而引起的纠纷，③因防洪、排涝、河道整治而引起的纠纷，④其他原因引起的水事纠纷。

　　而山坪塘权属争议，不仅仅是对分享水利、防治水害等权益产生争议，而且包括水利用地权益。水利工程用地、护渠地、护堤地均属水利工程范围内的土地。《中华人民共和国土地管理法》第4条第2款规定：“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”，即农田水利用地属于土地管理法的调整范畴。按照该法第16条第1款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”和第2款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”规定，农田水利用地的所有权争议，应由县人民政府处理。同时，《中华人民共和国水法》第56条规定“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决”，该条也规定了水事纠纷应由人民政府处理。

　　中峰村和凤凰村，分属于甲镇和乙镇，属于两个不同的行政区域管辖，它们之间产生的权属纠纷，只能由它们共同的上一级人民政府即县人民政府处理。因此，无论是农田水利用地，还是为分享水利、防治水害等权益产生权属争端，都应由县级以上人民政府处理或裁决。

　　而水利农机局作为人民政府的一个行政职能部门，依照水法的规定，它只负责其行政区域内水资源的管理和监督工作，对土地的管理和监督工作，则应由土地行政主管部门负责。《中华人民共和国水法》第57条规定的“当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解”。该条文也仅仅是规定对水事纠纷可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，不包括水利用地。并且也只能是调解，不能作出带有强制性的处理意见。加之本案中，仅有县政府分管领导的批示意见，不能证明县政府已授权水利农机局进行处理。那么，在法律法规无明确规定的情况下，水利农机局以自己名义对中峰村和凤凰村山坪塘所有权争议进行处理，显然属于超越职权的行为。

　　（作者单位：重庆市垫江县人民法院）