警察失职与侵权责任之认定

　　案情：

　　原告王某系商业公司女职工，1994年商业公司将一间二楼仓库分配给王某一家居住。2002年初，商业公司因濒临破产，其主管部门商贸局遂将商业公司所有的建筑物（含王某一家居住的仓库）及土地使用权以拍卖方式转让给房产商经营房地产，商贸局承诺于同年9月底前将商业公司内住户全部安置完毕。原告王某为安置补偿数额与商贸局存在分歧，不同意搬出，一直居住在楼上。同年10月初，房地产商开始在工地上实施拆房，10月10日，工地上只剩王某居住的孤房未拆除，房地产公司遂向商贸局施压，要求商贸局在次日将王某迁出。10月11日早晨，商贸局邀请城管执法大队工作人员（下称城管人员）协助迁出王某一家，为防矛盾激化，又向公安110报警称工地上有紧急情况要求迅速出警。城管人员与公安民警（穿制服）到达现场后，发现王某仍在楼上不肯下来，围观群众很多。在商贸局要求下，3名警察维持现场秩序，4名城管人员上楼将王某强行带下，在带离过程中，王某极力抗拒，并大喊“救命”，现场3名警察置之不理。王某被城管人员从二楼拖至底楼砖屑上，致其上身暴露，王某被医院诊断为：全身多处皮肤损伤，住院7天，花去医疗费用2870元。

　　王某据此提起行政诉讼，要求法院确认被告城管大队与公安局的上述具体行政行为违法，并赔偿医疗费等损失4000元。

　　评析：

　　该案中被告城管大队未经法律、法规明确授权，对原告实施的强行带离行为无法律依据，属超越职权，其侵害原告身体健康权的行政行为违法，当无疑异。而本案中警察行为的性质具有研讨价值，特别是警察实施行政不作为与城管人员侵权行为之间的关系值得深入分析。笔者认为，认定案中警察行为的性质应以人民警察的法定职责及警察的行为与王某被侵害间关系的角度进行分析。

　　根据《中华人民共和国人民警察法》的有关规定，保护公民人身安全、人身自由是人民警察的法定职责，警察遇到公民的人身受到侵犯或者处于危险的情形，负有不可推卸的救助义务。该义务具有以下特征：（一）救助义务不仅是法定的，而且应依公序良俗的法律精神，对公民所遇的危险具有防止的义务。（二）该义务是无时无刻的，只要公民的人身安全遭不法侵害或处于危险状态，警察就负救助义务，有险必救，而不是有求才救。（三）警察不能以受害人有违法或者不当行为被致害而拒绝救助，即不应以被害人在被害原因上存在过错为拒救原因。

　　问题是本案警察违反这一法定义务，造成被害人受侵害时，该不作为行为是否对王某构成侵权？

　　笔者认为，警察违反法定保护、救助义务，对原告王某受到不法侵害采取不作为行为，对警察的失职行为可认定构成侵权。根据侵权原理，侵权行为应包含两种类型：其一是最基本的，即因故意或过失不法侵害他人权利的，称为积极、作为的侵权。现实中，这类侵权最为普遍，如行政机关在执行公务时，侵犯了行政相对人的生命健康权、财产所有权等。其二是行政当事人的合法权益受到侵害，负有救助义务的行政机关违反保护他人的法律义务（所谓违反保护义务，是指义务人未尽到其依据法律的规定以及根据其在先行为产生的保护义务），致使被保护人受到他人的侵害，违反保护义务的人应当承担侵权责任，称为消极、不作为的侵权。现实中，这类侵权一般适用于根据法律、法规规定负有保护、救助义务的行政机关。

　　本案中王某生命健康权被城管人员直接侵害是事实，但警察不履行依法保护、救助之义务同样也构成侵权，符合上述第二种侵权类型。正如最高人民法院公报（2003年第2期）刊登《尹琛琰诉卢氏县公安局110报警不作为行政赔偿案》所指的“不对正在发生的盗窃犯罪进行查处，不履行应该履行的法律职责，其不作为的行为是违法的，该不作为行为相对尹琛琰的财产安全来说，是具体的行政行为，且与门市部的货物因盗窃犯罪而损失在法律上存在因果关系。”回到本案，王某身体健康权被侵害，城管人员当然负侵权之责，但这不能成为公安机关免责的理由。案情表明，正是由于警察在维护现场秩序时未充分履行保护、救助王某的义务，才使城管人员有恃无恐地将王某从楼上拖至砖屑堆上。警察在本案中“维持秩序”，兼有听任、怂恿城管人员对王某实施不法侵害的含义。

　　认定本案两被告是否构成共同侵权，要解决三个问题：其一，警察与城管人员之间有无共同过错，这是主观要件；其二，警察与城管人员的执法行为在客观上有无牵连，即是否各致害人行为的结合才造成受害人的同一损害；其三，具有客观联系的共同执法行为与王某受伤之间是否具有因果关系。本案开始时，城管人员及警察到达现场后，两者并无将王某从楼上拖下致其受伤的共同意思联络，但当城管人员开始实施侵害王某的行为时，负有保护义务的警察并未上去制止侵害行为、救助王某，甚至当王某大喊“救命”求助时，也未出面制止、救助。在城管人员对王某的侵害行为处于较长时间的持续状态中，警察对城管人员的侵权行为始终采取默认态度，违反救助义务的即时性和预防性，侵权的主观要件从无到有、即时生成，属于不作为意思联络的共同故意。客观上，警察虽未与城管人员共同实施侵害行为，警察甚至自始至终未触及王某的身体，但这不影响共同侵权行为的牵连。案发现场，人多、矛盾激化，如果没有警察维持秩序，为城管人员拖下王某“保驾”，城管人员也难以轻易把王某拖下楼梯，并致其损伤。警察的维持秩序行为明显为城管人员实施侵权行为创造了有利条件，城管人员实施侵权行为与警察的失职行为之间具有牵连关系，两行为构成有机联系。从因果关系的要求来看，警察的不作为与王某被损害也有间接因果关系。