该案质监局是否具有行政处罚权

　　案情：

　　原告泰州市某实业有限公司，驻泰州市经济开发区内。

　　被告泰州市姜堰质量技术监督局，驻姜堰市姜堰镇南内环路2号。

　　2003年3月22日，被告泰州市姜堰质量技术监督局接到群众举报称：有人销售假冒的膨胀珍珠岩水泥制品。被告即派两名执法人员前往被举报地点——姜堰市第四中学教学宿舍楼工地进行执法检查。检查时原告在姜堰地区的销售负责人陈某现场提供了一份《江苏省建筑工程质量检测中心检测报告》。该《报告》经江苏省建筑工程质量检测中心鉴定，系原告伪造。被告据此认定原告的行为属于伪造产品质量文件。并查明，原告已销售膨胀珍珠岩水泥制品共87.38m3, 单价165元/m3,货值14417.7元，成本价145元/m3，实现违法所得1747.6元。根据《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》（下称打假条例）第五条第一款、第六条第（六）项、第十九条第五款的规定，于2003年4月10日作出了（姜）质技监罚字[2003]081号行政处罚决定书，给予原告以下处罚：一、责令停止使用虚假检测报告；二、处违法销售商品货值金额等值的罚款14417.7元；三、没收违法所得1747.6元。处罚前依法向原告告知了陈述申辩权。

　　原告不服，于2003年5月13日向江苏省泰州市质量技术监督局申请行政复议。复议机关审查后认为被申请人作出的处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，符合法定程序，作出了维持泰州市姜堰质量技术监督局（姜）质技监罚字[2003]081号行政处罚决定的决定。原告仍不服于2003年6月16日向法院提起行政诉讼，以程序违法为由要求撤销被告所作行政处罚决定。

　　评析：

　　庭审中，原告对被告确认的违法事实、适用程序、法律依据等均无异议，但原、被告双方对原告的违法行为是属于生产领域还是属于流通领域各执一词。原告认为其行为属流通领域。根据省有关文件的规定，被告无此领域处罚权；被告认为原告的行为属于生产领域，依法拥有行政处罚权。据此，该案如何处理出现了两种不同意见。

　　第一种意见认为，原告伪造产品质量文件的违法行为发生在流通领域，依职能分工的要求，被告对此无处罚权，其理由：

　　（一）从违法行为的发生看，是在姜堰市第四中学建筑工地上，而不是在原告公司里，且其膨胀珍珠岩水泥制品已售给该工地并实际使用。

　　（二）从被告所作的处罚决定书中看，也是针对原告的销售行为。首先从处罚决定书中对认定事实的表述看，“你单位销售给……“。查明销售膨胀珍珠岩水泥制品共87.38 m3,单价145元/m3,成本145元/m3，实现违法所得1747.6元，总值14417.7元；其次从处罚决定的主文看，除责令停止使用虚假检测报告外，还处违法销售商品总值金额等值的罚款14417.7元，没收违法所得1747.6元。

　　（三）即使是生产领域，被告也无处罚权。原告的公司位于泰州市海陵区内，依《行政处罚法》第20条规定，行政处罚由违法行为地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。据此，被告对此案无地域管辖权。此外，该案也不符合指定管辖的条件。因为《行政处罚法》第20条规定：“对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。”该案在管辖上未发生争议，就不存在江苏省泰州市质监局指定管辖的事由。

　　（四）对是否属于生产领域还是销售领域的举证责任依法应由被告承担。被告庭审中所列证据不能证明其属于生产领域，应依举证责任的规定，认定被告举证不能。

　　（五）根据苏政办发[2002]56号文件即关于调整流通领域商品质量监督管理职能的通知：“将原由省质量监督局负责的流通领域商品质量监督管理职能划归省工商行政管理局。职能调整后，省工商局和省质监局在质量监督各方面的职能分工为省工商局负责流通领域的商品质量监督管理，省质监局负责生产领域的商品质量管理。”以及江苏省高院给连云港中院的（2003）苏行他字第401号批复“本案涉及的摩托车质量问题发生在流通领域，连云港市灌云质监局对此作出行政处罚缺乏法律依据”的规定，被告对原告销售产品的行为无行政处罚权。

　　第二种意见认为，原告的行为应视为发生在生产领域，被告依法享有处罚权，其理由：

　 （一）原告为泰州市某实业有限公司，属于生产企业。原告对此无异议。生产企业销售产品的行为是生产的延续，对此，有《打假条例》对违法生产的商品的界定为依据，《打假条例》所指违法生产的商品是指违反本条例有关规定而生产的所有商品，包括尚未出厂和已经出厂的该商品。

　 （二）原告伪造产品质量文件是生产环节中的质量违法行为。因为原告伪造的江苏省建筑工程质量检测中心检测报告的时间为2003年3月1日，而原告与买方签订销售合同的时间是3月9日，供货是在4月14日，故原告伪造行为发生在销售前。伪造证明文件是为表明生产的产品符合质量标准。

　 （三）该案由质监部门实施处罚有利于打假工作的正常开展。首先，对该企业销售产品的行为到底属于生产领域还是属于流通领域，不论是法律、法规，还是相关部门的理解上均不够明确。既然不明确，原告属于生产企业又无可争议，因此，对生产企业的违法行为，被告首先接到举报并进行查处是主动履行打假职能的表现，作为司法机关应予以积极支持；其次，由于对原告违法行为属于何种领域存有争议，处理不当容易让违法行为人趁机钻法律的漏洞，从而逃避法律的制裁。如果将原告的违法行为认定为发生在流通领域而移交工商部门处理，那么，原告就有可能以其属于生产领域，而对抗工商部门的行政处罚，使一个违法行为游离于上述两职能部门之间，两部门均不能对其实施处罚，这显然不利于打假工作的正常开展；再次，从国家对两部门分工的目的来看，是为了打假工作有序和扎实的开展，防止无人查处、重复查处、相互推诿、相互争权等现象的发生。从该案看，既未发生无人过问的现象，也未发生重复、推诿的问题，相反，如果对明知是假冒伪劣行为，由于两部门因理解不同相互扯皮，致使原告的违法行为不能得到及时的查处，才是法律所不容许的；同时由被告查处该案符合苏政办发 [2002]56号文件中“按上述分工两部门紧密配合，对同一问题不能重复检查、重复处理”的精神。

　　（四）根据《打假条例》第三款的规定“县级以上质量技术监督部门应当根据国家规定，会同有关部门依法开展打假活动”的规定，这就要求质量监督部门在联合打假和专项整治中应当发挥组织和协调的带头作用，也就是打假工作以质量监督部门为龙头。为此，对接到举报，又经查实为假冒伪造产品行为进行处罚是其职责所在。

　　（五）虽然原告行政区划不属于被告管辖。因举报时违法地点在姜堰四中工地，由被告查处较为方便。况且还有江苏省泰州质量监督局委托被告查处的交办单，这种交办虽然不够规范，但至少可以说明上级机关同意其依职权查处。

　　综上，对一个生产企业销售产品的违法行为，不能界定其属于何种领域的情况下，由负有打假职能的被告对经查证属实的假冒伪劣行为实施行政处罚，无论从违法事实的确定性，还是从打假工作的特殊性以及国家实行打假职能分工负责的初衷来看，由本案被告行使行政处罚权是不容置疑的，否则打假工作很难正常开展下去。为此，笔者倾向于第二种意见。

　　（作者单位：江苏省姜堰市人民法院）