白某某等五原告（以下简称五原告）与第三人白某（以下简称第三人）系叔伯兄弟关系，五原告祖父母在某村有院落一处，其中有北房3间，南房5间，东西房各2间。五原告的父亲成家后分得院内2间西房以及南房中靠西侧的2间。第三人及其父亲占用3间北房和东房。五原告成家后搬出居住，利用南房堆放杂物。第三人也搬出另建房屋，北房及南房东侧3间由第三人弟弟占用。1994年被告某县人民政府（以下简称被告）为第三人弟弟办理了《集体土地建设用地使用证》，将该院落整体登记在其名下。第三人的弟弟独身无子女，于2002年6月去世，因此第三人继承了其弟弟的遗产。后因第三人擅自拆除五原告一侧的厕所，导致双方发生纠纷，五原告提出析产继承诉讼。在诉讼过程中，第三人出示了被告为第三人弟弟颁发的《集体土地建设用地使用证》，证明五原告房屋一侧的土地登记在第三人弟弟名下。法院审理后作出民事判决，认定该院落中南房靠西侧两间为五原告所有，本案第三人不服提出上诉，二审法院判决维持原判。据此，原告认为被告在颁发《集体土地建设用地使用证》过程中没有核实房屋权属情况，违反法定程序进行登记，侵犯了原告的合法权益，因此向法院提起行政诉讼，要求撤销被告为第三人弟弟颁发的《集体土地建设用地使用证》。

    被告辩称，第一，核发《集体土地建设用地使用证》属于县政府法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第11条规定，“农村集体所有的土地用于非农建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”在核发《集体土地建设用地使用证》时由于宅基地主要由第三人的弟弟实际管理使用，因此共有使用人登记在其名下。第二，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第14条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中颁发《集体土地建设用地使用证》的时间是1994年，五原告作为同村村民应当知道颁证情况，因此原告起诉已超出法定时效，请求法院驳回原告的起诉。

    第三人述称，五原告所主张的房屋在1994年已经有偿转让给第三人的弟弟，双方定有口头协议。1994年颁发《集体土地建设用地使用证》时村委会派人丈量宅基地，找原告家属核实，村委会据实填写《集体土地建设用地使用证》。第三人的弟弟无儿无女，是第三人为其养老送终。其弟去世后理应由第三人继承遗产，他人无权干涉，望法院驳回五原告的诉讼请求。

    二、审理结果

    一审法院经审理认为，本案被诉的具体行政行为与第三人具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告具有核发《集体土地建设用地使用证》的职权，被告在核发该证时必须做到认定事实清楚，证据确实充分。本案中，被告在为第三人的弟弟核发《集体土地建设用地使用证》时，没有认真核实房屋权属情况，将属于五原告的房屋所占用的宅基地登记在第三人弟弟名下，属于认定事实不清。对被告认为五原告诉讼超过时效的主张，因无任何证据证实原告知道颁证时的内容，因此对该项主张不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销被告为第三人弟弟颁发的《集体土地建设用地使用证》。

    一审判决后，被告与第三人均未提起上诉，判决已经生效。

    三、分析意见

    从行政诉讼的角度来看，本案事实比较清楚，案情简单，争议不大，因此就案件本身不做过多分析。之所以选择该案例，主要是想说明在民行交叉案件的审理过程中如何正确把握案件的审理顺序。

    现实中，行政机关的管理范围虽然较广，但是并不能涵盖相对人的所有行为。事实上，真正受到法律规范的行政法律关系有时仅仅是相对人整个行为的某一阶段甚至是最后阶段，之前可能存在民事法律关系。因此，具体行政行为的做出应当以之前的民事法律关系为基础，如果民事法律关系无效或者是被撤销，那么该具体行政行为也会因缺乏存在基础而被撤销。本案就是一个典型代表。

    在法院受理的《集体土地建设用地使用证》的案件中经常会涉及民行交叉问题，主要原因在于确定农村宅基地使用权时遵循“房地一体”原则，即拥有房屋所有权的个人同时拥有相应宅基地的使用权。因此颁发《集体土地建设用地使用证》这一具体行政行为应当以之前的房屋所有权这一民事法律关系为前提。这既是尊重法律关系内在逻辑性的必然要求，同时也是具体行政行为的程序性规定。如《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行；（一）土地登记申请； （二）地籍调查； （三）权属审核； （四）注册登记； （五）颁发或者更换土地证书。” 其中“权属审核”就是要求在颁发《集体土地建设用地使用证》之前对地上房屋的所有权进行审查，确定房屋所有权人。同时，鉴于颁发《集体土地建设用地使用证》所处的特定历史时期，该证的颁发更应该符合北京市原土地管理局《关于开展农村宅基地有偿使用试点工作的意见》中有关的程序性规定。

    因此，法院在审理该类案件的过程中应当准确把握民事和行政的审理顺序。一般来讲，如果原告是基于房屋所有权存在争议而要求撤销《集体土地建设用地使用证》的话，那么案件应当遵循先民事后行政的审理顺序，因为房屋所有权变更主要是基于买卖、赠与、婚姻、抵押、继承等民事法律关系，只有在确定先前民事法律关系的基础上才能准确把握之后的行政法律关系。

    但在现实中，该类案件经常出现审理顺序颠倒的问题，导致不必要的麻烦。（一）增加当事人的诉累。如果当事人在房屋所有权存在争议的情况下先提起行政诉讼的话，那么行政审判部门通常会要求原告撤诉，另行提起民事诉讼或者是中止案件审理，待民事判决作出后再启动行政诉讼，这无形中延长了案件的审理时间，增加当事人的诉讼成本。（二）浪费有限的司法资源。如果该类案件审理顺序颠倒必然会出现重复立案、重复审查的问题，加大了法院工作人员的工作量。（三）激化矛盾。案件久拖不决会增加当事人与法院之间、当事人之间的对立情绪，激化矛盾，不利于案件的妥善处理。在案件审理过程中出现上述问题一方面是由于法院工作量大，各部门之间容易出现相互推诿的现象，另一方面主要还是对颁发《集体土地建设用地使用证》这一具体行政行为在法律关系的逻辑顺序上存在认识误区。

    目前，关于此类案件的审理顺序问题还没有正式的规定，但2010年8月2日最高人民法院出台了《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》，该司法解释第八条明确规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”该条款规定了在房屋登记类案件中，对于民事基础关系先行处理的原则，对于行政诉讼与民事诉讼的衔接关系做出了合理的阐述，可以有效避免此类案件因审理顺序不清而造成的不良后果。笔者认为，该条款虽没有直接规定土地登记类案件中民事诉讼与行政诉讼的审理顺序，但是基于“房地一体”的原则，宅基地使用权的取得、变更、消灭必然附属于房屋所有权的变动，即房屋的买卖、赠与、抵押、继承等，则随之产生的权属登记行为也应当以民事基础关系作为前提条件。因此，对于符合上述情况的土地权属登记类案件应当适用该司法解释的规定，明确先民事后行政的案件审理顺序。

    本案中，五原告正确选择了先民后行的诉讼顺序，即先行通过民事析产继承诉讼明确其对房屋的所有权，继而提起行政诉讼，撤销被告为第三人弟弟颁发的《集体土地建设用地使用证》。这既尊重了该类案件中民事、行政法律关系的内在逻辑顺序，保障民、行审判的有效衔接，减少原告因重复立案而增加的诉讼成本，同时也避免了因审理顺序颠倒而出现的民、行判决结果相矛盾的尴尬境地，有效维护了自身的合法权益。

来源：北京法院网