《物权法》第21条第2款规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”《物权法》明确了登记机构对登记错误承担的损害赔偿责任以及事后对造成登记错误的人进行追偿的权利。法律赋予登记机构行政追偿权的目的是为了维护国家利益，防止行政机关滥用职权。但《物权法》对登记机构追偿的规定仅限于此，对其承担赔偿责任后的追偿途径、追偿程序等问题未作出具体规定。我国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》对行政追偿的相关规定同样过于原则，影响了该制度功能的发挥，故本文对行政追偿制度进一步研究和探讨，以期有益于追偿制度的完善。

一、行政追偿制度的理论概述

   行政追偿，是指行政赔偿义务机关向行政赔偿请求人支付了赔偿费用，承担了赔偿责任以后，依法责令在执行职务过程中，因故意或重大过失不法侵害公民、法人或其他组织的合法权益，并造成损害的公务人员、受委托组织和个人承担部分或全部赔偿费用的法律制度。《行政诉讼法》和《国家赔偿法》均赋予了行政机关赔偿损失后的追偿权，《行政诉讼法》第68条规定:“行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。”《国家赔偿法》第24条规定，赔偿义务机关赔偿损失后，应当向有该条规定情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用。行政追偿制度的功能在于监督行政机关工作人员依法履职，提高行政机关工作人员的工作责任心和效率。因此，行政追偿制度在保护国家利益，惩治行政机关滥用职权方面发挥着积极作用。

   不动产登记具有权利确认、推定和公示等功能，不动产登记正确与否，不仅关系到交易当事人的权益，也关系到不动产交易安全与秩序。不动产登记错误，极易造成产权人及其交易当事人的损失，故《物权法》确立了相关赔偿责任机制。登记机构作为国家行政管理机构对登记错误给他人造成损失应承担赔偿责任，为惩治行政工作人员滥用职权等故意或重大过失行为，保护他人和国家的利益，法律赋予登记机构承担赔偿责任后有向造成登记错误的人行使追偿的权利。根据追偿权理论以及《国家赔偿法》的相关规定，登记机构行使追偿权应具备二个条件：一是登记机构已经向赔偿请求人支付了赔偿金。没有赔偿，就没有追偿，这是登记机构行使追偿权的前提条件。若登记机构没有履行赔偿义务，或仅仅履行了部分赔偿义务，它的追偿权尚未产生。二是被追偿人造成了受害人合法权益的损失，且在主观上有故意或者重大过失。对工作人员一般的过失等原因造成损害的不予追偿。若不论过失大小一律追偿，则会影响工作人员的工作积极性。若不对有故意或重大过失的责任人进行追偿，则无法督促工作人员依法履行职责。因此，将追偿权限定在“有故意或者重大过失”的范围内有其合理性。

   二、行政追偿制度存在的问题

   我国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》除了对行政机关作出“先赔偿后追偿”这一原则性规定外，对追偿制度未作出其他具体规定，《物权法》也仅规定了登记机构可以向登记错误的人追偿，至于如何行使追偿权存在立法缺失，使得实践中追偿权的运行存在一定障碍，主要表现在：

   （一）追偿对象模糊。《行政诉讼法》对行政机关行使追偿权的对象表述为有故意或重大过失的工作人员。《国家赔偿法》规定的追偿对象为有故意或重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人。《行政诉讼法》和《国家赔偿法》规定的追偿对象虽略有不同，但从对象的性质而言均为享有行政职权的人，并不包括行政工作人员以外的侵权人。而《物权法》对追偿对象表述为造成登记错误的人。从实践来看，造成登记错误的原因错综复杂，既有登记机构或登记申请人一方过错行为所致，也有登记机构的行政侵权行为与登记申请人的民事侵权行为共同作用所致。其中，登记申请人与登记机构共同侵权导致登记错误的情形较为常见。在共同侵权情形下，造成登记错误的人既有登记机构的行政工作人员，也有登记机构以外的其他当事人。登记机构是否可对造成登记错误的其他当事人行使追偿权。

   （二）追偿程序不明。追偿程序是追偿权人在承担赔偿责任之后如何向赔偿义务人进行追偿的程序制度，追偿程序对保护、惩罚和监督行政机关工作人员起着重要作用。在现有的制度框架内,行政机关行使追偿权的程序主要有两种：一是通过内部行政程序进行追偿； 二是通过诉讼程序进行追偿。从法律规定看，《行政诉讼法》和《国家赔偿法》对行政机关赔偿损失后的追偿程序仅规定为 “责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用”。至于行政机关是通过行政程序，还是通过诉讼程序追偿，尚不明确。若通过诉讼程序解决，又该适用何种诉讼程序，这些问题均存在困惑。而《物权法》也仅表述为“可以向造成登记错误的人追偿”，登记错误造成损害一旦发生，登记机构赔偿损失后如何获得救济缺乏明确的法律指引。

   （三）追偿时效欠缺。追偿时效是指追偿权人弥补了受害人所遭受的损失后，依照法律赋予的追偿权，在法定期限内，对有赔偿义务的侵权人进行追偿，若超过法定期限，则丧失追偿权的制度。我国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》以及其他法律法规没有对追偿时效作出规定，《物权法》虽赋予登记机构追偿权，但对登记机构行使追偿权的时效也未作出规定。实践中，登记机构出于种种顾虑怠于行使追偿权的现象较为突出。追偿时效的欠缺易造成追偿权行使的任意性，且时过境迁，证据有可能缺失，造成举证困难，不利于及时弥补国家所遭受的损失，也不利于惩戒有过错的行政工作人员。

   三、行政追偿制度的完善建议

    (一)就追偿对象而言，登记机构对造成登记错误的工作人员行使追偿权，毋庸置疑。但在共同侵权情形下，因存在共同侵权主体，对登记机构工作人员以外的侵权人造成登记错误的损失由登记机构承担有失公平，且侵权人若不对其侵权行为付出代价，则会更加有恃无恐。将侵权人纳入登记机构追偿对象范围，更能实现赔偿制度公平、正义的理性要求。故笔者认为，对“造成登记错误的人”的理解应作广义解释，既包括造成登记错误的行政工作人员，也包括造成登记错误的行政工作人员以外的其他侵权人。登记机构既享有对内的追偿权，即对有故意或重大过失内部工作人员或者受委托的组织或者个人的追偿权，也享有对外的追偿权，即对造成登记错误的其他民事侵权人的追偿权。  

   （二）就追偿程序而言，行政追偿权一般通过内部的行政处理程序来实现，但内部处理决定往往缺乏强制执行力，一旦赔偿义务人拒绝履行赔偿义务，追偿权就可能无法实现。且内部处理程序仅适用于内部工作人员，若存在登记申请人与工作人员共同侵权情形，则在认定事实、划定责任等方面存在一定困难，也难以保障当事人的权益。故笔者认为，我国赔偿法规定的行政机关的先行赔偿带有民法上的担保性质,行政机关与工作人员虽具有上、下级隶属关系，但在求偿权问题上双方均属于平等的主体，登记机构还可通过民事诉讼程序予以实现。对于因共同侵权造成登记错误引发的追偿纠纷，登记机构可将造成登记错误的工作人员和其他侵权人列为赔偿当事人，在查清事实、分清责任的基础上，由造成登记错误的工作人员和其他侵权人按各自过错程度分担赔偿金额，从而确保追偿权得以最终实现。  

   （三）就追偿时效而言，为防止行政机构怠于行使追偿权，及时有效保护国家利益，立法应当明确追偿时效。从域外立法来看，许多国家和地区的行政立法都对行政追偿的时效作出了规定，如德国、瑞士、奥地利以及我国台湾地区的法律分别规定行政追偿的时效为3年、1年、6个月和2年。国内行政法学界对确立行政追偿时效问题基本达成共识，但就追偿时效长短仍存在争议。笔者认为，行政侵权属于一种特殊的侵权行为，因行政侵权产生的行政赔偿也根植并发展于民事赔偿。基于此，行政追偿时效可参照适用《民法通则》有关特殊侵权赔偿时效的规定，将追偿时效确定为1年较为适宜，即从赔偿义务机关履行行政追偿义务之日起计算，逾期不行使追偿权，则该权利归于消灭。确定追偿时效才能督促登记机构及时行使追偿权，惩治侵权行为人，从而维护国家利益，实现法律关系的稳定。