【案　 情】
　　原告赵某系上海市杨浦区长阳路394弄×号居民。因该段地块进行道路改建工程，原告所住房屋于2003年4月被杨浦区人民政府强迁。2008年7月8日，赵某向被告上海市杨浦区房屋土地管理局提出政府信息公开申请，要求公开大连路（霍山路至控江路段）道路改建工程中银行出具的拆迁人拆迁补偿安置资金证明（包括后续到位资金证明）。被告受理后，认为原告申请获取的信息涉及第三人的商业秘密，遂分别于2008年7月14日和2008年7月17日向拆迁方、存款行征询意见。在两名权利人均不同意公开的情况下，被告于2008年7月29日作出［2008］杨房地（答）第01号－－权不告政府信息公开答复书，内容为：赵某申请获取的政府信息涉及商业秘密，权利人不同意公开，本机关因此不予公开。赵某不服，向上海市房屋土地资源管理局提出行政复议，该局于2008年10月28日作出维持的行政复议决定。赵某仍不服，于2008年11月向上海市杨浦区人民法院提起行政诉讼。
　　【审　 判】
　　上海市杨浦区人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条、《上海市政府信息公开规定》第五条之规定，被告负责本机关政府信息公开日常工作，故被告具有对本机关政府信息公开的职权。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十二条的规定，“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容”，被告可以根据原告的申请，对已获取的信息予以公开。因此被告作出的被诉具体行政行为，适用法律不当，应予以撤销，并重新作出答复。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决撤销被告上海市杨浦区房屋土地管理局作出[2008]杨房地（答）第01号－权不告政府信息公开申请答复书的具体行政行为，被告上海市杨浦区房屋土地管理局应于本判决生效之日起30日内向原告赵某重新作出书面答复。
　　一审宣判后，双方均未上诉，一审判决现已生效。
　　【评　 析】
　　本案争议的焦点主要在于原告赵某申请公开的政府信息中是否含有不应当公开的内容，以及如果含有不应当公开的内容，信息本身能否作区分处理。
　　一、对政府信息“未作区分处理”的裁断
　　（一）“未作区分处理”的两种表现形式
　　1、完全未作区分。包括完全未作区分而不予公开和完全未作区分而予以公开。前者可能引起信息公开诉讼，后者可能引发信息公开反向诉讼。 本案即属完全未作区分而不予公开的情形。
　　2、区分未尽。即应当公开的信息与不应当公开的信息尚处于混合状态，公开的部分夹杂不应公开的内容，或者不予公开的内容夹杂应予公开的内容。前者可能引发信息公开反向诉讼，后者可能引发信息公开诉讼。
　　（二）裁断要件一：可以公开的信息和不应公开的信息相混合
　　对信息进行区分处理是以信息中含有不应当公开的内容为前提，即判断申请人申请公开的信息是否属于国务院《政府信息公开条例》第十二条规定的国家秘密、商业秘密及个人隐私等免予公开的情形。本案中被告首先需要证明原告申请的信息属于商业秘密范畴。被告在作出具体行政行为时采取征询意见的形式，实际上更多地考虑了权利人的保密意愿、他人获取的难易程度等因素。法院对商业秘密的审查判断，主要根据《反不正当竞争法》第十条对商业秘密的界定，即商业秘密是不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。但是，由于判断商业秘密往往具有较强的专业性，事实上，本案中法院尊重了行政机关的判断及权利人的意见。
　　（三）裁断要件二：信息本身能够作区分处理
　　　1、“区分”是指涉及不应当公开的信息内容可以区别于其他部分的信息内容。但有两种例外情形：一是删除不得公开的信息之后，行政文件中所剩余的只是无意义的文字、数字或已经公开了的信息；二是提供任何一部分都有可能使当事人推测出其他部分的内容而获知整个信息的内容。
　　　2、“处理”是指在技术上两种信息可以相互分离。分离的方式包括整体与整体的分割以及部分与整体的分离。具体而言，如果两种信息独立成体的，可以进行整体与整体的分割，这时从形式上讲选择公开的只是部分文件；如果两种信息不能独立成体，但可以通过遮盖等方式实现免于公开信息部分与整体的剥离，这时尽管从形式上讲公开的是整个文件，但内容本身存在残缺。本案中，从区分处理的技术来讲，两种信息相互分离不存在难度。原告申请银行出具的补偿安置资金专用存款帐户的存款证明主要系结论性的意见，即拆迁公司账簿记录的金额与该公司向银行交存的安置款金额一致的结论，以及银行予以确认的签章证明。而对于文件中包含、援引的专用存款账号等不予公开的信息，完全可以通过对信息进行重新处理或遮盖来进行分离。事实上，补偿安置资金专用存款帐户的存款证明系开发商申请领取房屋拆迁许可证的前置性条件，后续资金证明也是监管部门对拆迁人进行资金监管所必需。对此项内容进行公开也有利于公众监督重大建设项目的批准和实施情况。
　　二、政府信息“未作区分处理”的法律责任
　　根据行政机关行使行政裁量空间的大小以及行政行为对相对人权利的影响程度不同，“未作区分处理”所产生的法律责任亦有不同。
　　1、完全未作区分情形的处理。完全未作区分而予以公开或不予以公开对相对人或相关人的权益影响较大，行政机关在行使职权时往往存在专横、任意或失当，法院应当判决被告败诉。
　　2、区分未尽情形的处理。对于信息如何作区分处理，行政机关运用行政裁量权的空间较大。区分未尽多由于行政机关对事实存在认识上的偏差或某些技术性的判断失误。如果区分未尽仅涉及一般性信息，则以判决驳回为宜；如果区分未尽涉及申请的主体部分或主要部分，则应当判决撤销。本案即属第一种情形。但在撤销原具体行政行为的同时，法院还判决被告重作。其目的在于防止被告以法院未判决重作为由消极行使职权，以使法律关系得到及时恢复。至于对信息如何进行区分处理，以及区分处理后公开多大范围，具有很强的技术性，行政机关仍然有其裁量或判断的余地。在具体内容课予义务判决的“裁判时机”尚未成熟的情况下，法院只能在判决中陈述其对法律的见解，并概括性地命令行政机关遵照其见解重新作出处理。也正基于此，法院以《政府信息公开条例》中最长答复期限[1]为参考，来设定重作的期限。
　　三、“未作区分处理”所延伸的程序合法性问题
　　国务院《政府信息公开条例》第二十一条第（二）项规定，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。对此项规定的正确理解是：如果申请公开的信息含有不应公开内容，行政机关发现无法作区分处理的，告知申请人并说明理由；对于已作区分处理而予以删除的，也应向申请人书面说明理由。对此，行政机关不仅要说明限制公开的目的是为了保障权利人的合法权益，也应当说明作出区分处理的方法及技术。说明理由程序属于法定程序，因此，对于行政机关不予公开而未说明理由的，应当判决被告败诉。
本案中，尽管被告未作区分处理而存在执法不当，但告知和说明理由义务并不能免除。被告在政府信息公开申请答复书上载明了不予公开理由是“原告申请获取的信息涉及第三人的商业秘密，经征询权利人的意见后第三人不同意”，故在程序上并不存在违法之处。值得注意的是，尽管本案审理中被告提供了意见征询单送达回证、第三方意见征询单、权利人不予公开说明来证明其经过了征询意见程序。但设置征询意见程序的主要价值在于考察公开信息时是否对第三方的合法权益予以了关注和保护，因此征询意见程序在本案中可不作重点审查，其作用主要在于对判定是否属于商业秘密提供参考。
　　注释：
　　［1］《政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。

　　（作者单位：上海市杨浦区人民法院）