【案情】
　　原告：顾某。
　　被告：上海市公安局黄浦分局交通警察支队。
　　2009年3月14日，被告根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第一百一十四条的规定，作出公（交）决字［电子］第801aa68868号公安交通管理简易程序处罚决定，对违反规定停放在牛庄路近福建中路路段车辆牌号为沪FD8133的小型汽车给予人民币200元的罚款。2009年3月28日，原告受单位委托持行政处罚决定书到被告处办理此事。原告向办案民警表示，其不是驾驶人，也不是车辆的所有人，要求办案民警对车辆所有人上海奥宇金属制品厂进行处罚。办案民警要求原告出示驾驶证，并对原告处以人民币200元的罚款。原告当场表示异议并申请复核，复核结果为办案民警处理并无过错。原告交纳罚款后，向法院提起行政诉讼，要求撤销公（交）决字［电子］第801aa68868号行政处罚决定。
　　【审判】
　　案件在审理过程中，原、被告双方庭外和解，原告自愿申请撤诉。法院经审查，原告申请撤诉系其真实意思表示，且符合法律规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五十一条之规定裁定准许原告撤诉。
　　【评析】　
　　根据我国《行政诉讼法》第三十二条等相关规定，在行政诉讼案件中，被告应当对其作出的具体行政行为负有举证责任，即引起行政争议的具体行政行为是否合法应由作为被告的行政机关承担举证责任。本案中，交通管理部门就其对实施违规停车的行政相对人进行行政处罚的合法性负有举证责任。行政处罚是指特定的行政主体对违反行政法律规范尚未构成犯罪的行政相对人给予行政制裁的行政行为。[1]从行政处罚的概念可以看出，行政处罚是行政主体针对行政相对人作出的。因此，行政处罚相对人的确定在处罚过程中处于重要地位。
　　一、违规停车行政处罚相对人的确定
　　根据《道路交通安全法》第一百一十四条规定：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”可见，违规停车的处罚相对人是车辆的驾驶人、车辆的所有人或者管理人，按照法律的规定三者并无先后顺序，根据具体情况来确定具体的处罚对象。但通常，交通管理部门一般将违规停车处罚的行政相对人确定为违规车辆的驾驶人，忽视了法律规定的可以对车辆的所有人和管理人进行处罚。所以实践中，对于车辆的所有人和管理人进行处罚的情况很少，导致在驾驶人无法确定的情况下，行政相对人的确定较为混乱，出现本案这种情况。本案中，对违规车辆进行处罚的相对人，可以是车辆的驾驶人和所有人。该车辆的所有人是上海奥宇金属制品厂，驾驶人是该厂的一名工作人员。原告顾某并不是该车辆的驾驶人，也非该车辆的所有人，顾某受车辆的所有人委托，办理处罚相关事宜，并不是该行政处罚的行政相对人，所以交通管理部门要求顾某出示驾驶证，并对其进行处罚的具体行政行为不当。但在审理过程中，调查得知，顾某系车辆所有人上海奥宇金属制品厂的法定代表人。本案被告也曾试图以原告是车辆的管理人作为其行政处罚合法的依据。暂且不论被告在作出具体行政行为后搜集的证据不能作为证明其被诉具体行政行为合法的证据，原告顾某是不是该车辆的管理人，车辆管理人的概念和范围如何界定也值得讨论。
　　二、车辆管理人的界定
　　现实生活中，经常存在基于租赁、借用、承包、分期付款买卖等行为而导致机动车驾驶人与所有人或者管理人不一致的情形。《道路交通安全法》及相关的法律、法规对车辆管理人的范围也没有明确界定，对行政机关适用法律行使行政职权造成了困扰。
从文义解释的角度，车辆的管理人是指对车辆进行管理的人，包括自然人和法人。这里的管理人显然包括有管理权的管理者，即车辆的合法占有人，比如，汽车修理厂对于车辆所有人送修的汽车具有妥善保管的义务，是该送修车辆的管理人等。但从文义解释的角度无法判断车辆的管理人是否包括没有管理权的管理者，比如，在非法占有中，车辆的非法占有人使用其占有的车辆，是否会成为车辆的管理人。从历史解释的角度，《中华人民共和国道路交通安全法（草案）》第七条规定，国家对机动车实行登记制度，机动车所有人、管理人申请机动车登记，应当向公安交通管理部门提交凭证和证明，并交验机动车，对符合规定条件的，交通管理部门发放机动车号牌、行驶证和机动车登记证书。虽然正式的《道路交通安全法》第九条规定将申请车辆登记的主体删除，但从立法本意上看，车辆管理人既然可以申请车辆登记，那么可以推知其必然对车辆具有管理权，排除无权管理的情形，这种管理权利义务关系的产生基于法律的规定。从系统解释的角度，根据《道路交通安全法》第一百一十四条的规定，车辆的驾驶人、所有人和管理人是作为并列的概念出现的。按系统解释方法，车辆的管理人是指除车的驾驶人和所有人之外的对车辆享有管理权的人。从上述分析可见，车辆管理人系指除车辆的驾驶人和所有人之外，依法对车辆享有管理权，承担管理义务的管理者。本案中，被告交通部门将“车辆管理人”理解为车辆的所有人、驾驶人以及能够实际管理该车辆的人，并认为，原告顾某作为车辆所有人的法定代表人应是车辆管理人。笔者认为，首先，被告对车辆管理人的理解过于宽泛，车辆管理人不应包括车辆的所有人和驾驶人。其次，原告顾某作为车辆所有人的法定代表人和该车辆之间并不存在法律意义上的管理权利义务关系。所以，被告将顾某作为行政处罚对象系行政处罚相对人确定不当。鉴于在立法层面上概念界定的不明导致了实际执法中错误的理解，因此，建议有关部门应对车辆管理人的概念和范围界定清楚，以便交通管理部门在适用法律时更加清晰、准确。
　　三、对车辆所有人和管理人处罚程序的规范
　　《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第六条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿请求。”《道路交通安全法》第四十二条、第四十四条均规定，听取违法行为人的陈述和申辩，违法行为人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳。这表明，被处罚人对行政主体实施的行政处罚拥有获得法律救济的权利，包括陈述权、申辩权、申请行政复议权、提起行政诉讼权和获得行政赔偿权等。实际执法中，行政机关基本会给予行政相对人陈述、申辩等权利。但是这些救济权利是否落实到实处，又如何保证其落实到实处？关键在于违法行为人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳，并且能够对违法行为人进行充分的告知和指导，这样行政相对人才能真正的享有救济权利。本案中，当原告顾某表示其不是驾驶人也不是所有人的情况下，交通管理部门虽然对原告提出的事实进行了复核，但是没有履行告知、释明和指导原告如何行为的义务。在没有告知原告应由车辆的驾驶人前来办理或者对车辆的所有人或者管理人进行处罚的情况下，要求原告出示驾驶证，对其进行处罚，使原告陈述申辩的权利并没有发挥作用。因此，建议交通管理部门在对行政相对人进行处罚时，应充分的告知，释明和指导行政相对人如何行为，使行政相对人的救济权利落实到实处。
　　注释：
　　［1］崔卓兰主编：《新编行政法学》，科学出版社2004年第1版，第174-175页。
　　［2］胡建淼著：《行政法学》，法律出版社2003年第2版，第128页，第131页。
　　（作者单位：上海市黄浦区人民法院）