——汕头市濠江区国土资源局申请非诉行政执行不予受理复议案
要点提示：法律、司法解释设置了受理非诉行政执行申请的审查程序。行政机关基于当事人不申请复议，不提起诉讼，又不履行拆除决定而启动非诉行政执行程序，人民法院应当适用《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条的规定处理。
案例索引：
一审：汕头市濠江区人民法院（2014）汕濠法立行非执字第28号。
二审：汕头市中级人民法院（2014）汕中法立行非执复字第28号。
一、案情
申请复议人：汕头市濠江区国土资源局。
法定代表人：郑良松。
委托代理人：陈元豪、余洸娴。
2014年10月17日，汕头市濠江区国土资源局向汕头市濠江区人民法院递交《强制执行申请书》，将陈昌龙列为被执行人，以陈昌龙未经相关部门批准擅自在汕头市濠江区马滘街道海星社区“柑园”处占地建住宅，汕头市濠江区国土资源局执法人员发现后现场制止，并于2014年2月13日发出《责令停止土地违法行为通知书》，陈昌龙接到通知书后未落实整改，故汕头市濠江区国土资源局对陈昌龙非法占地行为立案查处。2014年5月21日，汕头市濠江区国土资源局作出《濠江区国土资源局国土资源行政处罚告知书》，在规定期限内陈昌龙没有提出听证申请。2014年7月3日，汕头市濠江区国土资源局作出《濠江区国土资源局国土资源行政处罚决定书》，责令陈昌龙在接到决定书之日起15日内，自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地。2014年9月4日，汕头市濠江区国土资源局再次发出《汕头市濠江区国土资源局履行行政处罚催告书》，陈昌龙在规定期限内既没有整改，也没有提出陈述和申辩为申请执行理由。请求执行：对陈昌龙未经批准擅自在汕头市濠江区马滘街道海星社区“柑园”处占地建设的住宅、面积120平方米强制拆除。
二、裁判
汕头市濠江区人民法院认为：陈昌龙未经相关部门批准擅自在汕头市濠江区马滘街道海星社区“柑园”处占地建住宅，面积120平方米，所占土地地类为村庄用地，不符合土地利用总体规划，构成非法占用土地事实，已有汕头市濠江国区土局作出生效行政处罚决定所认定，陈昌龙在法定期限内没有申请行政复议或者提起行政诉讼，并拒不履行行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”和第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，汕头市濠江区国土资源局作为主管行政机关，法律已明确赋予其具有强制拆除违法建筑物的行政强制执行权。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十六条第二款，最高人民法院法释[2013]5号《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（一）项、第八十六条第二款的规定，裁定：对汕头市濠江区国土资源局申请强制执行的汕濠国土资监（2015）58号《国土资源行政处罚决定书》，不予受理。
汕头市濠江区国土资源局申请复议认为：（一）原审裁定认定汕头市濠江区国土资源局具有强制拆除违法建筑物的行政强制执行权错误。（二）原审裁定错误理解法律条文，适用法律不当。（三）汕头市濠江区国土资源局的强制执行申请符合法律规定，人民法院应予受理。（四）原审裁定将造成严重的不良后果，依法应予纠正。请求撤销汕头市濠江区人民法院（2014）汕濠法立行非执字第28号《行政裁定书》，支持汕头市濠江区国土资源局强制执行申请。
汕头市中级人民法院经审查认为：汕头市濠江区国土资源局以陈昌龙拒不履行生效的《濠江区国土资源局国土资源行政处罚决定书》，向汕头市濠江区人民法院申请强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条的规定，汕头市濠江区国土资源局作为行政主管机关，法律已明确赋予行政机关具有强制拆除违法建筑物的行政强制执行权。原审法院依照《最高人民法院关于违法的建筑物、构建物、设施等强制拆除问题的批复》的规定，裁定对汕头市濠江区国土资源局的强制执行申请不予受理并无不当，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《中华人民共和国行政强制法》第五十六条第二款的规定，裁定驳回复议申请，维持原裁定。
三、评析
本案审理重点在于对非诉行政执行申请的受理应否审查以及对非诉行政执行申请条件的把握，分析如下。
第一，关于非诉行政执行申请的受理应否审查。
非诉行政执行，属于以人民法院为主体的一种强制执行制度，是司法权保障合法有效的行政权加以实现的一种途径和表现。查阅相关的规定，我们不难发现：
建国以来至改革开放前，我国并未建立行政机关向人民法院申请执行行政决定的制度。到了改革开放初期，由单行法律、法规规定的行政机关自行强制执行和人民法院依行政机关申请进行强制执行的双轨体制才逐步形成。就法律规定而言。
（一）2012年1月1日之前，对非诉行政执行作出规定的有：《中华人民共和国行政诉讼》、《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（已废止）、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》
1．《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。
1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条（2014年修正后为第九十七条）对行政强制执行的基本制度进行统一规定，具体内容是：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”由此可见，具体行政行为的强制执行分为两种途径，一种是行政机关申请人民法院强制执行，另一种是拥有行政强制执行权的行政机关自行强制执行。其中向人民法院申请执行具体行政行为的制度，与行政诉讼中对发生法律效力的判决的执行相对应，也称为非诉行政执行。行政机关向人民法院申请强制执行的前提，是相对人“对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的”，这种行政强制执行与行政诉讼无关，被称为狭义的申请人民法院强制执行。
2.司法解释的规定。
（1）《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（已废止）在《中华人民共和国行政诉讼法》规定的基础上，确立了行政机关向人民法院申请强制执行的基本规则：
一是行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由人民法院受理并予以执行。
二是人民法院对于申请执行的具体行政行为拥有合法性审查权。
三是由人民法院的执行庭负责审查执行。
（2）《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条、第八十七条规定，行政机关向人民法院申请行政强制执行，应当具备的首要条件是“具体行政行为依法可以由人民法院执行”，而“依法可以由人民法院执行”的“具体行政行为”，主要是指两种情形：
一是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十七条第一款所规定的法律、法规没有赋予行政机关自行强制执行权，行政机关应申请人民法院强制执行。
二是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十七条第二款所规定的法律、法规虽然授予行政机关强制执行权，但是还赋予人民法院强制执行的权力，行政机关可以申请人民法院强制执行。
（二）2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》对行政机关申请人民法院行政强制执行作出进一步的规定：
一是没有强制执行权的行政机关作出的行政决定，应当申请人民法院强制执行。
二是明确了行政机关向人民法院申请强制执行所应当提供的材料。
三是规定了人民法院对被申请执行的具体行政行为审查、执行的程序。
四是规定了紧急情况下人民法院的裁定、执行程序；
五是明确了申请费和执行费用以及金钱给付义务执行的要求。
六是明确了人民法院在强制执行中的法律责任。
人民法院受理的是“依法应该受理的案件”，《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》所规定的立案登记制并不排斥非诉行政执行申请在受理阶段的形式审查，故人民法院对非诉行政执行申请的受理应当进行审查。
就本案而言，2014年10月17日，汕头市濠江区国土资源局向汕头市濠江区人民法院递交《濠江区国土资源局国土资源行政处罚决定书》等法律、行政法规规定的材料，该院接收材料，按照《中华人民共和国行政强制法》、《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定进行审查并作出不予受理的裁定，符合前述法律条文及司法解释的规定。
第二，关于非诉行政执行申请条件的把握。
《中华人民共和国行政强制法》以法律的形式确立了行政机关在没有行政强制执行权前提下向人民法院申请强制执行的制度。
根据此法规定，只有没有行政强制执行权的行政机关才能向人民法院提起强制执行的申请。这是因为，法律赋予行政机关直接强制执行权的主要目的在于提高行政效率，迅速实现行政决定的目的。如果赋予行政机关直接强制执行权，又允许其向申请人民法院执行，行政机关难免会出现怠于行使权力的情形，以致于降低行政效率，达不到授权目的。具体到本案：
（一）《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”；第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”上述规定表明，汕头市濠江区国土资源局作为行政主管机关，法律已明确赋予该局具有强制拆除违法建筑物的行政强制执行权。
（二）《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”且最高人民法院于2015年1月16日以通报政府行政不作为十大案例的形式，再一次明确“相关行政执法机关对违法建筑的查处,不能仅仅止于作出处罚决定,而应当依据行政强制法的规定,采取有效措施,确保处罚决定的执行,才是完全履行法定职责”，故此汕头市濠江区人民法院裁定对汕头市濠江区国土资源局请求执行的“占地建设的住宅、面积120平方米强制拆除”不予受理并无不当，汕头市中级人民法院经审查裁定驳回汕头市濠江区国土资源局的复议申请，维持原裁定亦不违反法律规定。
综上所述，笔者认为，法律规定非诉行政执行申请的受理由人民法院审查，行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在法定期限内向上一级人民法院申请复议。这一规定的意义在于：行政决定的合法性、正当性需要受到司法机关的监督，经人民法院审查确认合法有效的，才能进入执行程序，从而体现权力的监督与制约，防止权力的滥用侵害相对人。因此，汕头市中级人民法院适用《中华人民共和国行政强制法》第五十六条第二款规定，对本案作出的裁定，有相应的法律依据。
