环境保护行政案件中相对人信赖利益的保护

——苏耀华诉博罗县人民政府划定畜禽禁养区范围通告案

要点提示：根据《行政许可法》第八条的规定，行政机关基于环境保护等公共利益的需要，可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，但由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法给予补偿。行政机关不能以许可被撤销为由，否定行政相对人之前的合法行为，逃避补偿义务。

案例索引：

一审：惠州市中级人民法院（2013）惠中法行初字第18号。

二审：广东省高级人民法院（2013）粤高法行终字第699号。

一、案情

上诉人（原审原告）：苏耀华。

被上诉人（原审被告）：惠州市博罗县人民政府。

2006年12月29日，苏耀华与博罗县农业科技示范场签订了《承包土地合同书》，在涉案土地上经营益湖养殖场，养殖猪苗。2007年12月27日，惠州市地方税务局为苏耀华颁发了《税务登记证》；2010年12月30日，博罗县环境保护局为苏耀华颁发了《排放污染物许可证》；2011年12月16日，博罗县工商行政管理局为苏耀华颁发了《个体工商户营业执照》；2011年12月28日，博罗县质量技术监督局为苏耀华颁发了《组织机构代码证》。

2012年3月22日，博罗县人民政府作出博府［2012］32号《通告》（以下称《通告》）称，为优化县畜禽养殖业结构，加强重点区域、重点流域的环境保护，减轻畜禽养殖业污染，切实保护饮用水源水质安全，根据《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽养殖污染防治管理办法》、《广东省东江水系水质保护条例》、博罗县第十五届人民代表大会常务委员会第四次会议《决议》以及《博罗县人民政府关于扩大畜禽禁养区范围的通告》等有关规定，决定将罗浮山国家级现代农业科技示范园划入畜禽禁养区范围。同时要求：1.在划定的禁养区范围内严禁新、改、扩建各类畜禽养殖场，违者将依据有关法律、法规进行处理；2.在本通告发布之前禁养区内已有的畜禽养殖场（点），必须于2012年6月30日前自行搬迁或清理，违者将依据有关法律、法规进行处理，直至关闭。苏耀华认为其是合法经营者，不服博罗县人民政府作出的上述《通告》，遂于2012年9月向惠州市中级人民法院提起诉讼，请求法院依法判决撤销《通告》。

之后，2012年4月12日，博罗县生态建设和环境保护局认为，根据《通告》益湖养殖场不具备排污许可证年审条件，不予通过益湖养殖场的排污许可证年审。6月18日，博罗县畜牧兽医局以《通告》为由，对湖镇益湖猪场报送的《动物防疫合格证》年审材料不予受理。6月28日和7月6日，博罗县工商行政管理局向苏耀华发出了两份《责令改正通知书》，分别要求其改正2011年未按期办理年度验照和动物防疫条件合格证已过期的行为。7月11日，博罗县国土资源局对益湖养殖场发出了《关闭拆除养殖场通知书》，以益湖养殖场未按规定要求申请办理相关用地手续，未取得县政府批准同意擅自兴建畜禽养殖房为由，要求益湖养殖场自行关闭并拆除畜禽养殖房，恢复土地原状。7月23日，博罗县住房和城乡规划建设局对益湖养殖场发出了《行政处罚告知书》，认为益湖养殖场未经城乡规划行政主管部门批准取得建设工程规划许可证，在农业科技示范场内建设了建筑面积420平方米的楼房建筑物，另建设了44580平方米的临时建设，均属违法建设，拟给予限期拆除的行政处罚。8月8日，益湖养殖场的《排放污染物许可证》被注销。2013年4月9日，博罗县国土资源局对益湖养殖场发出了《国土资源行政处罚听证告知书》，认为益湖养殖场未经批准擅自租用农业科技示范场地段土地兴建畜禽养殖场及配套附属设施，拟对其给予限期恢复破坏基本农田的土地种植条件并罚款的行政处罚。

二、裁判

惠州市中级人民法院一审判决维持博府［2012］32号《通告》。

宣判后，苏耀华不服提起上诉。广东省高级人民法院二审认为：罗浮山国家级现代农业科技示范园承担着农业科技推广的任务，需要严格的环境保护条件。科技示范园附近河涌连接当地饮用水源地沙河和东江，在科技示范园内进行畜禽养殖有可能造成空气和水质污染。根据《中华人民共和国畜牧法》第四十条、《畜禽养殖污染防治管理办法》第七条、《广东省环境保护条例》第三十五条的规定，博罗县政府有权根据环境保护的需要，将其管辖的罗浮山国家级现代农业科技示范园划定为畜禽禁养区。因此，博罗县政府发布本案被诉的《通告》，将涉案土地划定为畜禽禁养区，并要求在禁养区范围内严禁新、改、扩建各类畜禽养殖场，以及要求已有的畜禽养殖场（点）自行搬迁或清理，并未违反法律规定。苏耀华请求撤销《通告》的诉讼请求缺乏法律依据，原审判决维持被诉《通告》并无不当。

但是，广东省高级人民法院同时指出，苏耀华经营益湖养殖场的行为发生在被诉《通告》作出之前，也即在涉案土地被划为畜禽禁养区之前，益湖养殖场已经依法领取了《税务登记证》、《排放污染物许可证》和《个体工商户营业执照》，苏耀华的合法经营行为应当受到法律保护。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条有关“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”的规定，虽然博罗县政府有权根据环境保护这一公共利益的需要，依据相关法律、法规和规章规定将罗浮山国家级现代农业科技示范园划定为畜禽禁养区，但亦应当根据行政许可法的上述规定，对因此遭受损失的苏耀华依法给予补偿。博罗县政府发布被诉《通告》，要求苏耀华合法经营的畜禽养殖场自行搬迁或清理，但并不涉及对苏耀华合法权益的任何补偿事宜显然不妥。本案有关国土、规划、环保以及工商管理等部门系依据《通告》对苏耀华及其经营的益湖养殖场作出处罚、不予受理年审等行政处理行为，并不能否定苏耀华在《通告》作出之前的经营行为系合法经营行为，博罗县政府不能以此为由主张其关闭苏耀华经营养殖场行为的合法性。博罗县政府应当对苏耀华经营的养殖场被《通告》划入畜禽禁养区而遭受的损失依法给予补偿。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”苏耀华可依照上述规定，另循法律救济。

三、评析

本案的判决结果较好地体现了环境行政管理活动中行政许可法上信赖保护原则的运用。

（一）关于博罗县政府发布的《通告》是否违法的问题

这个问题不妨从行政许可性质的争论开始谈起。目前普遍接受的观点是“解禁说”：人民天然就拥有进行某种行为、从事某种活动的权利，且这些行为或活动对社会或他人是有利的。但是，如果允许任何人自由、随意地行使该项权利，又很可能会对社会或其他人造成损害。所以，为了避免这种损害的发生，有必要对人民的该项权利加以限制或禁止。人民要行使该项权利需要满足特定的条件，条件达成，权利之上的限制或禁止应当予以解除。因此，行政许可的本质是政府管制，而政府管制的基础，或者说是目的，就在于维护公共利益。在诸多的社会公共利益中，环境保护是一大类型，因此，立法对环境保护设定了很多的行政许可。其中，为了保护环境而变更或撤回已经发出的行政许可，是行政机关实施环境行政保护的一个重要手段。法院在审查政府变更或撤回行政许可行为的合法性时，重点就是要查清这一行为背后是否存在真实的、值得保护的公共利益，也即行为是否存在合法性基础或者说行为目的是否合法。本案中二审法院查明，罗浮山国家级现代农业科技示范园承担着农业科技推广的任务，需要严格的环境保护条件。科技示范园附近河涌连接当地饮用水源地沙河和东江，在科技示范园内进行畜禽养殖有可能造成空气和水质污染。基于上述理由，法院判定，政府发布被诉《通告》，将罗浮山国家级现代农业科技示范园划入畜禽禁养区范围，严禁在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业，并要求已有的畜禽养殖场（点）自行搬迁或清理，即变更或撤回养殖户的生产经营许可，是符合公共利益目的的，应当认定该《通告》具有正当的法律基础，是合法性的。苏耀华请求撤销《通告》的诉讼请求没有法律依据，不能成立。

（二）关于苏耀华经营的益湖养殖场权益是否应予保护的问题

这个问题必须首先要涉及行政法上一个重要的原则――信赖保护原则。所谓信赖保护是指行政机关要撤销或废止一个授益行政行为时，必须要考虑到行政相对人对该授益行为的信赖利益。我国行政许可法首次在国家立法层面引入了信赖保护原则，因为行政许可行为通常属于授益行为。《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要行政机关可以依法变更或撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成损失的，行政机关应当依法给予补偿。”从该条规定来看，对相对人信赖利益的保护方式主要是废止或撤销行政许可后的补偿，而非不得废止或撤销许可。客观上说，我国立法在信赖利益的保护方面并不如法治发达国家全面，如缺少根据授益行为种类的不同应采取的不同保护方式，没有废止或撤销许可时的正当程序规定以及对行政机关补偿行为不服没有明确的救济指引等。但是，起码有了“应当依法给予补偿”的规定，已经是不小的进步。就本案而言，需要考虑的另外一个问题是博罗县政府划定畜禽禁养区，变更或撤回相关行政许可时，苏耀华是否存在信赖利益。从二审法院查明的事实看，苏耀华早在2006年就开始在涉案土地上经营养殖场，并领取了《税务登记证》、《排放污染物许可证》和《个体工商户营业执照》，属于合法经营者，后续的环保、畜牧、工商、国土等部门只是遵照政府《通告》的意思，不再支持苏耀华的合法经营，因此，不应以后续的行为否定苏耀华之前的经营的合法性。而应认定苏耀华对已经取得的经营许可具有值得保护的信赖利益。博罗县政府在发布《通告》撤销行政许可时，必须对因保护公共利益需要而作出特别牺牲的合法养殖户给予合理补偿，但博罗县政府在发布《通告》的同时只字未提补偿问题，甚至倒果为因地辩称其不予补偿是因为苏耀华的经营行为已经被多个部门认定为违法，显然有违公平。笔者认为，在环境行政管理活动中，政府及环保部门需注重公共利益与私人利益的平衡，不能只考虑环境保护的需要，忽视合法经营者的信赖利益。尤其要防止为了逃避补偿责任，有意找各种理由将合法的生产经营活动认定为“违法”的现象。

本案由于苏耀华并未提出行政补偿的诉讼请求，二审法院在维持博罗县政府划定禁养区《通告》的同时，明确指出其不提补偿事宜，甚至以“事后”出现的所谓苏耀华的不合法行为为由不予补偿，明显不当，并告知了苏耀华可另行提出补偿申请的法律救济途径，处理适当。