行政给付属特定相对人权利依法应予保护

——李亚章等人诉乳源瑶族自治县民政局行政给付案

要点提示：获得社会救济是特定相对人的权利，行政机关对此不具有裁量权，对符合救济条件的特定相对人必须及时予以给付。

案例索引：

一审：乳源瑶族自治县人民法院（2013）韶乳法行初字第1号行政判决。

二审：韶关市中级人民法院（2013）韶中法行终字第18号行政判决。

一、案情

上诉人（原审原告）：李亚章、谢凤养、陈昌和、黄宗优、张月养、吴加平、钟文丁黄细成、王海。

被上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县民政局。

李亚章等人于上世纪60年代末入伍，入伍后参加了援越抗美战役。70年代初，李亚章等人相继退伍，被分配到乳源县内就业。2000年至2007年，李亚章等人陆续下岗。2007年8月，乳源瑶族自治县民政局（下称乳源民政局）根据民政部、财政部《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》（民发〔2007〕99号文）及广东省民政厅《关于开展对部分军队退役人员身份认定工作的通知》（粤民优〔2007〕18号文）规定，认定李亚章等人属援越抗美战役参战部队退役人员，从2007年8月起每月发放生活补助。2010年1月18日，广东省民政厅给上诉人颁发了《优抚对象抚恤补助登记证》，该证盖有广东省民政厅、韶关市民政局的印章，并注明有效期15年，李亚章等人按月领取生活补助至退休为止。

2012年4月，乳源民政局以李亚章等人达到退休年龄并享受社会保险待遇为由先后停发了其享受的生活补助。李亚章等人不服，要求乳源民政局作出答复。2012年8月2日，乳源民政局作出《关于要求补发参战人员生活补助等有关问题的答复》，认为：2010年年底以来，根据有关政策规定和上级的一再强调，对达到规定领取养老保险年龄并享受社会保险待遇，要及时停发原享受的生活补助。经查实，李亚章等人已享受社会保险待遇。为此，根据有关政策规定和广东省民政厅优抚处复函深圳市和广州市相类型情况的答复，先后停发了李亚章等人的生活补助。至于李亚章等人主张已持有广东省民政厅发给的《优抚对象抚恤补助登记证》的意见，乳源民政局认为该证发放依据的是《军人抚恤优待条例》，经评定符合抚恤补助条件的人员，方可延续此证的有效期限，反之，如果不符合抚恤补助条件的人员，自然也就不再有有效作用。

李亚章等人对答复不服，向乳源县人民政府提起行政复议。乳源县人民政府维持了乳源民政局作出的答复。李亚章等人遂以乳源民政局为被告提起行政诉讼，请求依法撤销乳源民政局作出的《关于要求补发参战人员生活补助等有关问题的答复》的具体行政行为，恢复违法取消原告军人抚恤优待法定资格，继续发给军人抚恤优待金。

原告李亚章等人诉称：军人抚恤优待资格是法定的，不得因领取社保养老金后而取消。

被告乳源民政局辩称：国家政策的目的在于保障而不是奖励。李亚章等人虽不再参加工作，但达到了法定退休年龄而已享受了社保待遇的，则不再享受补助了，符合保障的目的，既然老有所养了，也就相应减轻国家 负担，不再补助。

二、审判

乳源瑶族自治县人民法院一审审理认为：原告服役所在部队经被告按照有关文件规定审查，认定属援越抗美战役参战部队，李亚章等人为参战退役人员，而不是认定残疾军人、烈属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属。2010年1月至2012年4月，李亚章等人分别达到退休年龄，按政策规定先后办理退休手续，享受社会保险待遇。乳源民政局依照有关政策规定停发李亚章等人原享受的生活补助，事实理由充分，适用法律法规正确。判决：维持被告乳源县民政局于2012年8月2日作出的《关于要求补发参战人员生活补助等有关问题的答复》。

宣判后，李亚章等人不服，上诉至广东省韶关市中级人民法院。广东省韶关市中级人民法院二审认为：乳源民政局于2012年8月2日作出的《关于要求补发参战人员生活补助等有关问题的答复》不合法。

一、2010年1月18日，广东省民政厅、韶关市民政局给上诉人颁发了《优抚对象抚恤补助登记证》，如果认为该证有错，或者出现了撤证的情形，应当由发证机关作出决定是否停发或撤销《优抚对象抚恤补助登记证》，然后，再停止发放生活补助。

二、根据《行政诉讼法》第五十二条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第五十三条规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”乳源民政局作出的答复只是根据有关政策规定和省民政厅优抚处复函深圳市和广州市的答复， 因省民政厅优抚处复函深圳市和广州市的答复不是法律、法规和规章，而法院审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章，故乳源民政局作出的答复法律依据不足。判决：撤销原判、撤销乳源民政局于2012年8月2日作出的《关于要求补发参战人员生活补助等有关问题的答复》。

三、评析

（一）背景情况介绍。

行政给付在观念上源于给付行政观念的形成，目前我国没有专门的行政给付立法，仅在个别法律、法规、政策性的规定及各地的城市居民最低生活保障的规定中能够见到对行政给付程序的简单规定。《中华人民共和国宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”被称为公民的“物质帮助权”，也是我国行政给付实体权利的来源。

（二）确定裁判要旨的理由。

本案涉及两个问题，一是李亚章等人所持有的《优抚对象抚恤补助登记证》具有什么性质的法律作用。二是乳源民政局根据上级政策或者规范性文件，以李亚章等人已经享受社会保险为由停发生活补助的行为是否应予支持。以上两个问题实际上有密切的关联，因此如何理顺这两个问题是处理本案的关键。

1.民政机关发放《优抚对象抚恤补助登记证》的具体行政行为性质认定。

审理过程中，乳源民政局代理人认为广东省民政厅、韶关市民政局发放《优抚对象抚恤补助登记证》是行政许可行为。李亚章等人因许可而获得领取补助的资格，而今退休开始享受养老保险待遇后，因不再符合领取补助的许可条件，行政许可依照推定注销的方式，效力自然终止。如需继续保有资格，只有经过评定，符合抚恤补助条件的人员，方可延续此证的效力。因此，李亚章等人已经不具有受领资格，乳源民政局依政策停发其补助的具体行政行为并未剥夺或者侵害到李亚章等人的权利。

根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项； （三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。”显然，乳源民政局认为的“许可”并不属于法定许可的种类。

本案中李亚章等人入伍参加援越抗美战役，后退伍的事实被乳源民政局依据相关政策及规范性文件予以认定，随后由上级民政部门发放《优抚对象抚恤补助登记证》的具体行政行为实质为行政确认行为。行政确认是指行政主体依法对有关法律事实、行政相对人的法律地位和法律关系进行甄别，给予确定、认可、证明（或者否定）并予以宣告的具体行政行为。它具有如下特征：1.是一种要式行政行为。行政确认必须以书面的形式作出，才会产生相应的法律效力，而其形式则包括了确定、认可、认证、证明、鉴定等。 2、是一种羁束性行政行为。行政确认是对法律事实、法律关系和法律地位是否存在所作出的实然判定，这些事实、关系是否存在，是一种客观事实，解决的是“有无”、“是不是”的问题。有时法律会明确规定范围和条件。正如《军人抚恤优待条例》第二条规定“中国人民解放军现役军人（以下简称现役军人）、服现役或者退出现役的残疾军人以及复员军人、退伍军人、烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属、现役军人家属，是本条例规定的抚恤优待对象，依照本条例的规定享受抚恤优待。”法律已明确了“抚恤优待对象”的范围，只要客观上符合条件的就是抚恤优待对象，否则，即不是。可见，行政机关对确认行为基本上没有自由裁量的余地。李亚章等人参加援越抗美战役后退伍的事实是历史已经发生的事实，身份地位是明确的，其所持有的《优抚对象抚恤补助登记证》是属于证明性质的法律文书。实际上，该登记证书上注明有效期及所附条件具有瑕疵，因为历史上发生的事实不因时间的流逝而消亡，但该瑕疵不影响李亚章等人事实上身份地位。故只要发证机关未撤回发出的证明，都应当认为在法律上有证明的效力及公示力。李亚章等人事实上是参战退伍军人，依法享有军人抚恤优待待遇的权利，经过行政机关的行政确认，这种权利被予以了证明和公示，凭公示的文书，依法行使抚恤优待权利。

2.乳源民政局停发李亚章等人生活补助的具体行政行为是否应予支持。

目前，我国并没有行政给付立法，而是散见于个别法律及各地的城市居民最低生活保障规定中，其中包括了政策性的规定。法理上认为，政策属于法律渊源中非正式渊源，因此对人民法院不具有约束力。本案乳源民政局坚决的认为不管发放还是停发都是在执行上级的政策和命令，且依据政策规定，李亚章等人已经享受社会保险，达到了保障的目的，老有所依了，相应的就应该减轻国家负担。

这种观念恰恰与行政给付制度所追求的价值理念相冲突。行政给付随着给付行政观念的形成而产生，是针对现代社会条件下，个人的生产生活必须仰赖行政作用的现实而提出的，其实质在于“用公共行政的力量和方式为相对人提供生存照顾”。换言之，是传统统治行政为主进化到现代以服务行政为中心的理念。行政给付，又被称行政救助或者行政物质帮助，是指行政主体基于法定职责或服务要求，对处于特殊法定情形的特定相对人，依法无偿提供物质利益或者与物质有关的权益。因此，行政给付的内容在于：1.行政给付是相对人权利，并非政府“恩赐”。对于公民的生存权利， 这项最基本人权的保护， 一直是国家不可推卸的责任。《中华人民共和国宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”可见，行政给付是公民的权利，受宪法保护，而不是政府通过政策或命令设立的，此其一。其二，社会保险与社会救济是并列的关系，不存在非此即彼的情形。2.行政给付是无偿的授益性具体行政行为。行政给付的内容是为相对人无偿提供物质帮助，是纯授益的具体行政行为，其目的在于保障，因此不需要相对人支付对价。而社会保险是公民在退休前缴纳了一定的金钱，而年老后享受的物质利益，因此不属于行政给付。3.行政给付行为的运作过程可以包含行政确认行为。行政确认行为一般作为行政给付行为的前提性行为，是对是否符合给付条件所做出的基础行政行为（又称先行行为）。正如前文所述，民政部门发证的确认行为实际上是行政给付的前提性基础，与行政给付形成支持关系。因此，在该具体行政行为被撤回前，依然支撑着行政给付行为的成立。

综上，社会保险不是行政给付的范畴，生活补助是社会救济的内容，属于行政给付，两者没有必然的联系。乳源民政局以李亚章等人已经享受了社会保险为由停发其生活补助构成行政给付不作为，侵犯了李亚章等特定相对人享有行政给付利益的权利，因此其答复的依据和理由均不充分，依法应予撤销。