土地使用权人在其合法权益受行政行为

的影响已消除后无权再提起撤销诉讼

——湛江鑫泰投资有限公司诉湛江市人民政府土地行政登记纠纷案

要点提示：土地登记变更土地重叠情况后，使用权人与人民政府向他人颁发的土地使用证不再具有法律上的利害关系，不具有原告诉讼主体资格。

案例索引：

一审：湛江市中级人民法院（2012）湛中法行初字第99号。

二审：广东省高级人民法院（2013）粤高法行终字第450号。

一、案情

上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。

上诉人（原审被告）：湛江市国土资源局。

上诉人（原审第三人）：庞巨鸿。

被上诉人（原审原告）：湛江鑫泰投资有限公司。

涉案土地面积54.8平方米，原属湛江市赤坎区文保村。1992年10月6日，湛江市人民政府向庞巨鸿颁发湛府国用总字第01841号（92）第020800228号《国有土地使用证》。

2008年9月23日，湛江市赤坎区南桥街道办文保北村经济合作社（简称文保北村经济合作社）召开村民代表大会，决定成立湛江鑫泰投资有限公司（简称鑫泰公司），并将包含庞巨鸿使用的土地在内的159.74亩的土地注资入该公司，后鑫泰公司向国土管理部门提出该块土地使用权变更登记申请。

2008年11月19日，湛江市人民政府向鑫泰公司颁发湛国

用（2008）第20162号《国有土地使用证》，土地面积51743.5平方米，该国有土地使用证记载的土地面积包含庞巨鸿等4人使用的涉案土地在内。

因庞巨鸿等4人领取的《国有土证使用证》的土地使用面积与鑫泰公司领取的湛国用（2008）第20162号《国有土地使用证》中的部分土地有重叠，2012年5月28日，鑫泰公司向湛江市国土资源局赤坎分局申请办理土地证面积核减和地址变更的申请。经湛江市人民政府国土管理部门登记、地籍调查、审核审批等程序，从鑫泰公司领取的湛国用（2008）第 20162 号《国有土地使用证》的土地面积51743.5 平方米中扣除重叠的 352 平方米，余下51391.5平方米。2012年5月28日，湛江市人民政府向鑫泰公司颁发湛国用（2012）第20090号《国有土地使用证》，该证记事中载明：原湛国用（2008）第20162号《国有土地使用证》已收回注销。

2012年9月4日，鑫泰公司诉称，湛江市人民政府于1992年10月6日给庞巨鸿颁发湛府国用字（92）第020800228号《国有土地使用证》。该宗地位于鑫泰公司名下的湛国用（2008）第20162号宗地范围内。湛江市人民政府向庞巨鸿颁发国有土地使用证，没有法律事实和依据，违反法定程序，依法应予撤销。湛江市人民政府向庞巨鸿颁发的国有土地使用证，土地来源不合法，颁发的国有土地使用证违反法定程序，该证未经相邻宗地权利人确认。请求法院判令湛江市人民政府、国土局撤销湛府国用总字第01841号（92）第020800228号《国有土地使用证》，并承担案件全部诉讼费用。

湛江市人民政府、湛江市国土资源局答辩称：原市国土局经对庞巨鸿等人购买文保村土地的行为作出《土地法案件行政处罚决定书》后同意办理国有土地使用证。根据庞巨鸿的申请和湛江市人民政府的有关文件规定，湛江市人民政府向庞巨鸿颁发的国有土地使用证合法有效，请求法院予以维持。

庞巨鸿陈述称，湛江市人民政府的颁证行为正确。

二、审判

湛江市中级人民法院一审认为：该案为土地行政登记纠纷。关于鑫泰公司是否具有诉讼主体资格的问题。该案中，湛江市工商行政管理局向鑫泰公司颁发《企业法人营业执照》，其应享有诉讼主体资格。

关于鑫泰公司向原审法院提起行政诉讼是否超过起诉期限的问题。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”经审查，庞巨鸿和其他案外人分别于2012年4月向湛江市赤坎区人民法院提起民事诉讼，请求判令鑫泰公司恢复房屋及设施用地原状，并提供其持有涉案土地的国有土地使用证。湛江市赤坎区人民法院向鑫泰公司发出应诉通知书，并将起诉状副本送达给鑫泰公司。鑫泰公司获悉后于2012年9月4日向原审法院提起行政诉讼。该案中，没有证据证明鑫泰公司知道或应当知道庞巨鸿向赤坎区人民法院起诉前，已经知道湛江市人民政府向庞巨鸿作出的颁证行为，因此，鑫泰公司的诉权应从2012年4月开始计算。根据上述法律规定，鑫泰公司向原审法院提起行政诉讼没有超过2年的诉讼期限。

关于湛江市人民政府向庞巨鸿颁证行为土地来源是否清楚、程序是否合法的问题。1989年11月18日国家土地管理局颁布的《土地登记规则》第四条规定：“土地登记以县级行政区（含县级市、旗、自治县、市辖区，下同）为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。”第九条规定：“初始土地登记开始，由县级人民政府发布土地登记公告。”第十八条规定：“登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。”1991年2月1日国务院颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定：“集体土地所有者、国有土地使用者，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门提出土地登记申请。集体土地所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发《集体土地使用证》，确认所有权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发《国有土地使用证》，确认使用权。”该案中，涉案土地属湛江市赤坎区文保村集体所有。庞巨鸿和另案第三人庞永鸿、庞昊、庞昱与何能、陈雪珍签订买卖土地协约。而何能、陈雪珍是如何取得该块土地，其是否有权处置涉案土地的权利。且涉案土地原属文保村集体所有，庞巨鸿领取的国有土地使用证其性质属国有，涉案土地是否被征用是如何转为国有土地，没有确切的证据证实。同时湛江市人民政府也未向法庭提供该地是否属于出让、转让或划拨给庞巨鸿使用的出让合同或人民政府的批文等相关证据。此外，湛江市人民政府也未向法庭提供庞巨鸿支付土地使用权出让金或交纳土地使用税等税费相关资料。涉案土地虽然经土地管理部门处罚待处理，但湛江市人民政府未向法庭提供人民政府及有关部门对涉案土地作出处理意见的相关证据，因此，湛江市人民政府向庞巨鸿颁发的国有土地使用证，违反法定程序。庞巨鸿取得该块土地的来源部分事实不清。

庞巨鸿向土地管理部门申请土地使用权登记属初始登记。土地管理部门受理后，经地籍调查、权属审核，应当将登记申请的审核结果予以公告。对于土地登记公告是权属审核中的重要环节，但湛江市人民政府土地管理部门没有将审核结果进行公告，违反了《土地登记规则》第九条公告的法定程序。

综上所述，湛江市人民政府向庞巨鸿颁发的湛府国用总字第01841号（92）第020800228号《国有土地使用证》，土地来源部分事实不清，违反规定程序，应予纠正。鑫泰公司的上述请求有理，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第一、三目之规定，判决撤销湛江市人民政府于1992年10月6日作出的湛府国用总字第01841号（92）第020800228号《国有土地使用证》的具体行政行为。

湛江市人民政府、湛江市国土资源局及庞巨鸿均不服上述判决，向广东省高级人民法院提起上诉。

广东省高级人民法院二审认为：由于庞巨鸿领取的《国有土证使用证》的土地使用面积与鑫泰公司2008年领取的湛国用（2008）第20162号《国有土地使用证》中的部分土地有重叠。湛江市人民政府国土管理部门经过地籍调查、审核审批等程序，已从鑫泰公司领取的湛国用（2008）第20162号《国有土地使用证》的土地面积51743.5平方米中扣除352平方米后向鑫泰公司颁发湛国用（2012）第20090号《国有土地使用证》。鑫泰公司持有的湛国用（2012）第20090号《国有土地使用证》与庞巨鸿的《国有土证使用证》上记载的土地不再存在重叠情形，鑫泰公司与湛江市人民政府1992年10月6日作出的湛府国用总字第01841号（92）第020800228号《国有土地使用证》具体行政行为已不具有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条 “与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼” 的规定，鑫泰公司与本案所涉的发证行为没有法律上的利害关系，不具备本案原告的诉讼主体资格。原审法院受理鑫泰公司的起诉并作出判决错误，本院依法应予以纠正。

综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项、第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销湛江市中级人民法院（2012）湛中法行初字第99号行政判决；二、驳回湛江鑫泰投资有限公司的起诉。

三、评析

（一）背景介绍。

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。这一规定限定了行政诉讼中原告具有诉讼主体资格的前提之一是与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，即行政机关的具体行政行为影响了原告的合法权益。行政机关针对行政相对人作出的行政行为如果影响第三人权益的，该第三人有权针对该行为提起行政诉讼。但特定情形下，行政机关的行政行为对第三人权益的影响已经消除的，第三人无权再针对该行政行为提取行政诉讼。

（二）确立裁判要旨的理由。

本案的争议焦点是鑫泰公司是否有权针对湛江市人民政府向庞巨鸿核发的湛府国用总字第01841号（92）第 020800228 号《国有土地使用证》提起诉讼。

1.湛江市人民政府向庞巨鸿核发的《国有土地使用证》曾经和鑫泰公司存在利害关系。

湛江市人民政府向庞巨鸿核发第020800228号《国有土地使用证》后，又向鑫泰公司核发了第20162号《国有土地使用证》。但两土地使用证上载明的土地存在重叠的情形，不符合“一地一证”的原则。庞巨鸿的土地使用权落在鑫泰公司的提地使用权范围内，湛江市人民政府向庞巨鸿核发的土地使用证影响了鑫泰公司对涉案土地的使用权，此时鑫泰公司有权针对湛江市人民政府给庞巨鸿核发《国有土地使用证》的具体行政行为提起诉讼。

2.湛江市人民政府变更其行政行为后已经消除了庞巨鸿持有的土地使用证对鑫泰公司权益的影响

针对庞巨鸿持有的土地使用证与鑫泰公司持有的土地使用证记载的土地范围存在重叠的情况，鑫泰公司申请进行土地面积变更登记，湛江市人民政府亦对鑫泰公司的申请作出了处理，从鑫泰公司持有的土地使用证记载的土地面积内剔除了庞巨鸿使用的部分。即湛江市人民政府向庞巨鸿核发的土地使用证的行为已经对鑫泰公司的权益不再产生影响。鑫泰公司此时再针对湛江市人民政府向庞巨鸿核发土地使用证的行为提起诉讼不具有原告主体资格。

（三）运用裁判要旨应当注意的问题。

合法权益受行政行为影响的利害关系人，当行政行为对其产生的影响消除后，一般不再有原告主体资格。如果行政行为虽然对利害关系人的影响已经消除，但已经给利害关系人造成损失的，利害关系人仍可提起行政赔偿诉讼。