本案“村规民约”的效力如何认定？

　　【案情】

　　某村委会因为村民的责任田庄稼经常受到猪、羊、鸡、鸭等牲畜的糟踏，为此村民委员会主任即召集村委会成员开会，经村委会成员表决一致通过并由村委会主任在村广播室向村民宣布：从现在起，各家各户将自家的牲畜管好，否则，一经发现有谁家的牲畜糟蹋别人家的庄稼，一律罚款50元；严重者，格杀勿论，村委会已经安排民兵甲专门负责。某日，乙家的三只羊（含怀孕母羊一只）由于乙家羊圈年久失修被羊撞坏冲到某村民责任田里将该户田间玉米损毁尽一半，甲正好路过，随用木棍驱赶，在驱赶中，甲用力过猛，将母羊打死（母羊肚内小羊4只）。乙在赔偿受损村民田间损失后，向村委会和甲要求赔偿，村委会以村里有村规民约拒绝赔偿；甲以村委会有规定，自己执行职务，损失与己无关也不同意赔偿。故起诉要求村委会及甲赔偿母羊及小羊死亡损失。

　　【审判】

　　本案焦点是该村规民约的效力问题。审理中，主张有效者认为，该村规民约系村民委员会主任召集村委会成员开会，经村委会成员表决一致通过并由村委会主任在村广播室向村民宣布而形成的，程序上虽有瑕疵，但大致符合规定，内容上，属于村民委员会自治范围，法律应当尊重。主张无效者认为村规民约必须由村民会议制定，作为村民会议议决的事项必须由村民会议的成员过半数通过或者由户的代表的过半数通过，同时报乡、民族乡、镇人民政府备案，本案中村规民约仅有村委会的召集和通过，程序上不符合法律规定；在内容上也违法，因为村民的牲畜受法律保护，如果以打死不赔的处罚方法来制裁有过失的村民，显然处罚“畸重”，损害了村民的合法财产所有权。

　　【评析】笔者赞成无效的观点。理由是：

　　1、村规民约是在村民自治的条件下，由全体村民共同制定并遵照执行的关于村务管理的行为规范。村规民约的效力来自于两个方面：一是内容合法；二是程序合法。而且两者必须同时具备。《村民委员会组织法》第20条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案；村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利，民主权利和合法财产权利的内容。”该条内容表明村规民约在制定程序上必须由村民会议制定，村民会议是由十八岁以上的村民组成，作为村民会议议决的事项必须由村民会议的成员过半数通过或者由户的代表的过半数通过，同时报乡、民族乡、镇人民政府备案。本案中，仅有村委会成员全体通过，而不是村民会议表决通过，从制定的主体上看，村委会自身不能产生村规民约，即使产生也不具有村规民约的性质与效力。所以村委会的决定不是村规民约。同时村委会也未将形成的决定报乡人民政府备案。所以该规定对全体村民不具有约束力，也不能成为村委会行使某种权利的依据。村委会为了保护村民的财产不受损失，可以以村民会议的形式制定一些有益于农民的“土政策”，使得村民自律或违反者受到一定的处罚，这本来无可非议，但决议内容必须符合法律规定，公民的包括合法财产权在内的合法权益受法律保护，这是我国宪法规定的公民享有的最基本的权利。本案中，村委会决定打死不赔，这本身违反我国制定法律的原则与立法精神，法律要求罚当其过，也就是要求法律在对当事人纠纷处理时必须做到处罚与侵权损失相当，否则存在不公平的结果，这是法律衡平原则所不允许的。而且村委会在制定决议时必须考虑法律与政策有无具体规定，如有，那么村委会在制定时不得与之发生冲突或者在法律之外再制定较重的集体处罚措施，否则无效，我国《民法通则》第127条规定“饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担民事责任”。该条本来就对乙的行为进行了规定，也就是本案乙已经赔偿受害者的损失符合法律规定的要求，村委会在法律规定之外再给乙设定严重的处罚措施，对当事人人明显不公平。村民在法律约束之外，可以受一定的村规民约约束，本身合情合理，但是村民毕竟拥有宪法和法律规定的合法财产权，村民的牲畜理所当然受到法律保护，如果以打死不赔的处罚方法来制裁有过失的村民，显然处罚“畸重”，损害了村民的合法财产所有权，所以该村规民约内容具有违法性，不能成为村委会与甲的免责事由，更不能成为村委会行使权利的依据。

　　2、村民必须受符合宪法和法律的村规民约的约束。《村民委员会组织法》第27条规定：“驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员不参加村民委员会组织，不属于村办的集体所有制单位的人员可以不参加村民委员会组织。但是都应当遵守有关村规民约。”这说明大凡在村委会辖区内的生活与工作人员均应当受村规民约的约束。所以村委会可以制定一些有益于农民的“土政策”，充分发挥村委会在依法治村和稳定农村经济与社会关系中的积极作用，在依法治国的大前提下，村规民约对于促进农村依法治理工作，推动依法治国的进程具有十分重要的意义。村委会在依据合法有效的村规民约行使权利后，一旦引起纠纷，法律会认定和支持有效的村规民约的约束力的。

　　法院最后采纳了无效的观点，判决村委会承担赔偿责任。

　　　　　　　　　　

作者单位：江苏省扬州市邗江区人民法院