该案应否适用行政复议前置

        确认行政行为在行政复议与行政诉讼的关系上，我国《行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”另外，最高人民法院在对山西省高级人民法院《关于适用第三十条第一款有关问题的请示》所作的批复即《关于适用第三十条第一款有关问题的批复》（以下简称《批复》）中规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”由此可见，我国《行政复议法》主要是对自然资源的确权类争议案件做了行政复议前置的规定。而《批复》则主要是将涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施从行政复议前置的适用范围内予以排除。 但日前笔者遇到的一个案例引发了笔者对《行政复议法》中规定对自然资源确权类争议案件须先进行行政复议的一些思考。这个案例是这样的：A村（属于甲县）与B村（属于乙县）就他们之间的一条水流的所有权发生争议，A村认为B村侵犯了其已取得的水流所有权，遂提请市政府裁决。市政府作出水流属于B村的决定。A村不服，其可以寻求的权利救济途径是选择申请行政复议或者提起行政诉讼，还是只能适用复议前置？ 对此，笔者认为该案应当适用复议前置，即当事人只有经过行政复议后才可以向人民法院提起行政诉讼。理由如下：通过对《行政复议法》第三十条第一款以及《批复》的分析，可以得知行政复议前置的条件为：（1）行为主体是行政机关；（2）行为性质是具体行政行为；（3）行为内容是自然资源确权类争议案件；（4）行为后果是当事人认为行为侵犯了其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权。而在本案中，（1）行为主体是市政府；（2）行为性质是作出行政裁决的具体行政行为；（3）行为内容是确认A村与B村之间关于水流的所有权；（4）行为后果是A村认为市政府的具体行政行为侵犯了其对水流的所有权。可见，本案完全符合行政复议前置的适用条件。对此，有一种意见认为：本案中，A村认为B村侵犯了其已经取得的水流所有权，市政府裁决水流归B村所有，说明A村实际上并没有依法取得水流的所有权，故市政府并未侵犯其已经依法取得的水流所有权。因此，该案不符合行政复议前置的条件。但是，这种观点很难令人信服。争议的焦点在于“已经依法取得的”这一限定性条件是否具有实际意义。如果这一条件具有实际意义，则该案不符合行政复议前置条件。但通过浏览我国的法律规定，可以发现法律条文中的类似规定比比皆是，如《行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定……”《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这些规定中的“合法”二字并不具有实际意义，并不表明当事人所要维护的权益实际上都是合法的，去掉“合法”二字实际上并不影响法律规定的实质内容。事实上，只要当事人认为其依法享有的权益（不管该权益是否合法）受到侵犯，都可以依法寻求救济；当然，法律最终只对那些合法的权益予以保护。由此可见，“已经依法取得的”这一限定性条件实难成为排除行政复议前置的条件。 另外，我们假定“已经依法取得的”具有实际意义，那么，在本案中会出现作为同一法律关系中地位平等的A、B两村寻求救济的途径不相同的状况。A村事实上并未合法取得水流的所有权，故A村既可以申请行政复议，又可以提起行政诉讼；而B村实际上依法取得了水流的所有权，如果其对裁决不服，则应当先进行行政复议，对复议决定不服才可提起行政诉讼。之所以会出现如此矛盾，其原因就是前提条件并不成立。故该案应当适用行政复议前置。作者单位：江苏省新沂市人民法院