滥用职权罪的认定及追诉时效的确认

　　【案情】

　　2000年8月间，漳浦瑞华实业有限公司因缺乏经营资金，其法定代表人陈佳瑞到漳浦县住房公积金管理中心找被告人许亚丁（时任该中心主任）、罗建坤（时任该中心信贷员），联系申请城镇个人住房政策性贷款，两被告人明知贷款用途并非购买、建造、翻建、大修自住房，且陈佳瑞等8人作为贷款人不符合申请城镇个人住房政策性贷款的资格和条件，在各自收受陈佳瑞送款人民币4000元、3000元后，仍于同年9月审核批准并委托中国工商银行股份有限公司漳浦支行（下简称漳浦支行）发放城镇个人住房政策性贷款给陈佳瑞等8人，每人4万元，共计人民币32万元。2000年10月间，陈佳瑞再次找两被告人要求申请城镇个人住房政策性贷款，两被告人明知贷款用途并非购买、建造、翻建、大修自住房，且贷款人陈雪凤等4人不符合申请城镇个人住房政策性贷款的资格和条件，在各自收受陈佳瑞送款人民币3000元、2000元之后，仍于同年10月审核批准并委托某工商银行发放给陈雪凤等4人每人4万元，共计人民币16万元的城镇个人住房政策性贷款。上述两笔贷款均由陈佳瑞个人签订借款和抵押合同并办理抵押登记，贷款期限均为3年，贷款共计48万元均由陈佳瑞一人签领占用。截至2006年7月14日止，陈佳瑞等12人仅偿还本息合计17356元，至今有本金人民币46万余元，利息24万余元尚未追回。为此，漳浦支行于200 7年 4月向法院起诉，请求判令陈佳瑞和其他11个名义借款人及抵押人偿还借款本息。漳浦县人民法院已于2007年7月5日判决由陈佳瑞负责清偿借款本息，并由抵押人承担抵押过错赔偿责任。该系列案已进入执行程序，被执行人有一定的偿还能力。2008年初公诉机关以被告人许亚丁、罗建坤构成滥用职权罪向法院提起公诉。

　　【争议】

　　本案争议的法律问题是：1，两被告人的行为是否构成滥用职权罪；2，本案是否超过追诉时效。

　　【评析】

　　滥用职权，是指国家机关工作人员违反法律规定的权限和程序，故意逾越职权或者不履行职责的行为，而滥用职权的行为致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，就构成滥用职权罪。该罪的主要法律特征有：A、犯罪主体必须是国家机关工作人员，属于特殊主体。根据刑法第九十三条第一款规定，国家机关工作人员是指国家机关中从事公务的人员。B、本罪的主观方面必须是故意。滥用职权中的“滥用”是指胡乱或过度地使用。滥用职权既包括国家机关工作人员的行为超越法律法规规定的权限或授权、委托范围，也包括国家机关工作人员故意违背法律所赋予的职权的目的，在法定范围内做出不符合立法目的、精神、原则的行为。就滥用职权而言，行为人无疑是故意的。C、本罪的客观方面表现为滥用职权行为并导致公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。滥用职权行为一般表现为四种方式：①国家机关工作人员具有某种职权，但违反法定程序，不法行使该项职权。②国家机关工作人员具有某种职权，在行使该职权时程序合法但违反行使该职权时应具备的客观事实条件。③国家机关工作人员具有某种职权，在行使该职权时无论是在程序方面还是事实方面都违反法律规定。④国家机关工作人员明显超越法律法规赋予的职权或权限的行为。滥用职权罪从犯罪构成方面分析是一种结果犯。即构成该罪必须在客观上造成公共财产、国家与人民利益重大损失的结果。具体说公共财产、国家与人民利益重大损失是指以下五个方面的内容：①财产性利益损失包括公共财产和和私人合法财产的重大损失。②公民人身权即生命权、健康权的重大损害。③公民民主权利即宪法、法律赋予公民的各项民主权利受到重大侵害。④国家利益包括国家尊严、国家信誉、国家形象的重大损害。⑤其他重要的社会利益的损害、社会关系的破坏等。滥用职权行为造成的损失程度是滥用职权行为能否构成犯罪的客观标准。D 、本罪侵犯的客体是复杂客体。滥用职权行为既侵犯了国家机关的正常管理活动，也侵犯了公民、社会组织的人身权、民主权利、财产权及其他合法权益。即该罪侵犯的客体是国家机关的正常活动以及公共财产、国家、集体和人民的利益。

　　一、关于本案被告人是否构成滥用职权罪的问题。

　　一种观点认为，两被告人因滥用职权致使国家贷款无法收回，造成直接损失46万余元，间接损失24万余元，其行为已构成滥用职权罪；另一种观点认为两本被告人虽有违规审批城镇个人住房政策性贷款的滥用职权行为，但并未造成财产损失或者说实际损失尚未确定，其行为不构成滥用职权罪，应以受贿罪追究刑事责任。

　　笔者同意第二种观点，理由如下：

　　1、两被告人违规操作审批贷款的行为构成滥用职权的行为。

　　本案两被告人身为接受国家机关委托代表国家机关行使职权从事公务的人员，在担任漳浦县住房资金管理中心主任和信贷员期间，利用负责经办审查、发放城镇个人住房政策性贷款的职务之便，明知漳浦瑞华实业有限公司因缺乏经营资金，其法定代表人陈佳瑞贷款用途并非购买、建造、翻建、大修自住房，在收受陈佳瑞送款后违反《住房公积金管理条例》的规定给予审核同意并委托漳浦支行发放给陈佳瑞、陈雪凤等12人个人住房政策性贷款共计人民币480000元。两被告人违反法定程序，不法行使职权，故意违背法律所赋予的职权的目的，在法定范围内做出不符合立法目的、精神、原则的行为，因此，两被告人的行为构成滥用职权的行为。　　　　　　　　

　　2、本案损失尚未实际发生，两被告人滥用职权行为的危害结果尚未出现。

　　滥用职权罪中的直接经济损失是指滥用职权行为所造成的公共财产、私人合法财产的损毁或减少的实际价值，以及造成公共财产、私人合法财产被侵吞、诈骗、盗窃的款额；间接经济损失是指由经济损失引起的其他损失，包括正常情况下能够获得的利益。本案中公诉机关认定直接经济损失人民币46万余元和间接经济损失人民币24万余元，但没有提供造成损失确已无法追回的相关证据，明显证据不足。《最高人民法院印发〈全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要〉的通知》第六条（一）规定：“渎职犯罪行为造成的公共财产重大损失的认定：根据刑法规定，玩忽职守、滥用职权等渎职犯罪是以致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失为构成要件。其中，公共财产的重大损失，通常是指渎职行为已经造成的重大经济损失。在司法实践中，有以下情形之一的，虽然公共财产作为债权存在，但已无法实现债权的，可以认定行为人的渎职行为造成了经济损失：（1）债务人已经法定程序被宣告破产；（2）债务人潜逃，去向不明；（3）因行为人责任，致使超过诉讼时效；（4）有证据证明债权无法实现的其他情况。”本案的情形不符合以上四种情形当中任何一种情形，且本案法院已判决实际借款人陈佳瑞偿还借款本息及抵押人承担过错赔偿责任，且已进入执行程序，陈佳瑞及抵押人也均有财产可承担还款责任。因此，本案损失尚未实际发生，也无法确定。据此，可以认定两被告人滥用职权行为的危害结果尚未出现。

　　3、造成本案潜在损失（可能性）最直接原因在于漳浦支行的违规放贷。

　　本案中城镇个人住房政策性贷款合同、抵押担保合同、借款借据、贷款人的身份证明均由受托方漳浦支行审查办理。办理贷款合同、抵押担保手续以及借款人在借据上签名取款这些义务和责任应由漳浦支行承担。而本案贷款除陈佳瑞由其本人在贷款的相关手续上签字外，其他名义上借款人均没有签订贷款合同和借款借据，均由陈佳瑞代签，明显违反《贷款通则》的有关规定，漳浦支行应承担主要过错。即使12笔贷款无法追回，其法律后果也应由受托方漳浦支行承担主要责任。本案属一果多因，两被告人违规操作是造成本案所谓的“损失”（潜在损失）的原因之一，但直接原因是漳浦支行违法放贷，该“损失”与两被告人的行为不存在最直接的因果关系，而更主要的是漳浦支行的违规放贷所造成的。

　　二、关于本案是否超过追诉时效的问题。

　　一种观点认为，本案危害结果直至2003年9-10月贷款期满后未偿还才发生，根据《最高人民法院印发〈全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要〉的通知》第六条（二）规定：“玩忽职守行为造成的重大损失当时没有发生，而是玩忽职守行为之后一定时间发生的，应从危害结果发生之日起计算玩忽职守罪的追诉期限。”本案追诉时效应从2003年9-10月贷款期满后才起算，因此本案并未超过追诉时效；另一种观点认为，根据刑法第八十九条第一款规定：“追诉时限从犯罪之日起计算；犯罪行为有连续或者继续状态的从犯罪行为终了之日起计算”，这里所说的“犯罪之日”是指犯罪行为发生的日期，“犯罪行为有连续或者继续状态”是指连续犯和继续犯，其追诉期限应从犯罪行为终了之日起计算。该法条明确告诉我们危害结果的发生并不是追诉时效的起算。具体到本案，两被告人许亚丁、罗建坤的违规审批住房公积金贷款的滥用职权行为发生于2000年9至10月间，犯罪行为发生之日应为2000年的9至10月间，而本案犯罪所触犯的刑法罪名的法定最高刑为3年，其追诉期限应为5年，公诉机关直至2008年初才予以立案追诉，明显超过追诉时效，因此本案已超过追诉时效。

　　笔者认为，本案被告人许亚丁、罗建坤的违规审批城镇个人住房政策性贷款的滥用职权行为的危害结果至今尚未发生或者说无法确定，因此本案两被告人的行为不构成滥用职权罪，也就不受追诉时效的限制。即使本案两被告人的行为构成滥用职权罪，也应按第一种观点计算追诉时效。

作者单位：福建省漳浦县人民法院