从本案看行政机关处理家庭承包纠纷的职权范围

　　[案情］

　　原告高某，朱某均系被告高庄村八组村民，在第一轮农村集体土地家庭承包时均取得了第一轮（1982年--1997年）家庭承包经营权。1992年，原告高某一户及原告朱某一户均外出谋生。1993年11月5日，党中央、国务院以中发[1993]11号下发了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，规定：为了稳定土地承包关系，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法；1994年1月3日，江苏省委、省政府下发了《关于发展农业和农村经济的政策规定》；徐州市委、市政府根据中央及省文件精神于1994年8月24日以徐委发［1994］25号下发了《中共徐州市委、徐州市人民政府关于稳定和完善土地承包责任制的决定》。在该文件精神指导下徐州市农村大多于1994年年底前完成第二轮土地局部调整延包工作。该文件的基本精神是：按照“大稳定，小调整”的原则以1994年8月31日农业人口为准进行土地局部调整，土地承包期延长到2027年。

　　1994年，被告高庄村委会根据徐委发[1994]25号文件精神对本村集体土地的承包经营进行局部调整（即二轮延包），收回二原告承包地，另行发包他人，其中原告高某属文件规定的“已婚育龄人口外出两年以上，未履行计划生育合同的”而应由集体收回另行发包的情况，原告朱某属文件规定的“土地抛荒一年（含一年）以上或本人不愿继续承包土地的”而应由集体收回另行发包的情况。调整后承包地经贾汪区人民政府签发土地使用证书（2000年换发为土地承包经营权证书）确认土地使用权（承包经营权）。

　　2003年，二原告分别从外地回来居住，即向二被告（高庄村委会及高庄村八组）申请另行承包土地，二被告不同意向二原告发包土地。二原告诉请人民法院判决二被告将村委会尚存的机动地按人均土地1.59亩（1994年发包的人均数）与二原告签订承包合同，即分别向二原告发包承包地4.77亩。另查高庄村八组尚有少量机动地被类似原告情况的八组三户村民实际耕种。

　　［裁判］

　　一审法院认为，二被告1994年根据徐州市委、市政府文件精神，对集体承包土地进行统一局部调整，根据当时二原告的具体情况，收回二原告承包地另行发包他人，二原告一直未提出异议，调整后承包地经贾汪区人民政府颁发土地承包证书确认承包经营权。故二原告对1994年以前承包土地失去了二轮承包权。2003年原告返乡后，要求承包尚存的预留机动土地，应依据现行有关土地政策与被告进行协商，如协商一致，双方应签订书面承包合同，如不能协商，原告可以按照《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条的规定向有关有权机构申请解决。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“可以直接向人民法院起诉”的情形是指农业承包合同双方当事人在订立、变更、履行承包合同过程中而发生纠纷的情形，而本案原告要求与被告强制签约，向其发包土地，则不属本条“可以直接向人民法院起诉”的情况。本案不属人民法院主管范围。依据〈〈中华人民共和国民事诉讼法〉〉第一百零八条第（四）项、第一百四十条第一款第（三）项的规定，裁定：驳回原告高某、朱某对被告高庄村委会及被告高庄村八组的起诉。

　　案件宣判后，二原告不服，向二审法院提出上诉称，本案应属人民法院审理范围，村里也有条件向其发包土地。要求改判。二被上诉人则辩称，1994年收回上诉人承包地是依徐州市委的文件精神操作，上诉人并未提出异议。现被上诉人亦无土地向上诉人发包。要求维持一审判决。

　　二审法院审理后认为，上诉人2003年返乡后，作为被上诉人村的村民，应当有承包的土地，但应向行政部门提出。上诉人所主张的要求分配土地的请求不是人民法院受理的范围，因此，对上诉人上诉请求，不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。

　　［评析］

　　《土地承包法》第十一条规定： 国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导；县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理；乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。《土地承包法》第五十一条规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决；当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案二原告以《土地承包法》第五十一规定提起诉讼，而一、二审法院以《土地承包法》第十一条规定为由驳回起诉。

　　《土地承包法》第十一条从行政管理的角度对县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门及乡级人民政府的行政职能作了规定。其行政管理职能主要有如下几个方面：一、按照规定统一承包时，组织和监督承包双方（主要是发包方）按土地承包法第十八条规定的四项原则和土地承包法第十九条规定的五道程序进行土地承包；二、向取得承包经营权的承包方颁发土地承包经营权证书并登记造册，确认土地承包经营权；三、对承包方以互换和转让方式进行土地流转的进行登记；四、组织和监督发包方按照《土地承包法》第二十八条的规定，向新增人口发包土地；五、对承包期内个别农户之间对承包的耕地和草地需要进行适当调整的进行审批；六、对本集体经济组织以外的单位和个人以其它方式承包本集体经济组织土地的，进行审批；七、监督《土地承包法》的实施，制止违反《土地承包法》的行为；八、对承包经营纠纷进行行政调解。

　　《土地承包法》第五十一条从土地承包经营权属物权中的用益物权的私权属性出发，规定承包人在承包经营过程中出现的承包经营权的取得、流转、继承、侵权及承包地征收补偿等纠纷均属于平等主体之间的民事纠纷，应属人民法院受理民事案件的范围。从承包合同的角度说，承包人对争议地块的承包合同是否成立，以及因承包合同的订立、履行、转让、变更而引起的纠纷均属于平等主体的民事纠纷，属于民事案件的受理范围。

　　本案中，二原告在1994年“按国家规定进行统一承包时”对第一轮承包地失去了二轮承包经营权，这种承包经营权的丧失是国家政策层面造成的，不具有可诉性。二原告事实上亦是认可的，现其要求二被告重新向其发包土地，即要求与二被告缔结合同，这种要求亦同样是县级以上地方人民政府农业行政主管部门及乡级人民政府执行国家政策的行政管理职能所能解决的，同样不具有可诉性，不能通过民事诉讼途径解决。

　　从目前情况看，农村类似二原告的情况尚有相当人数，在当时历史条件下，二原告丧失承包地具有合理性、合法性。但十二年过去了，国家的涉农政策发生了变化，《土地承包法》亦颁布实施了，家庭承包经营权已被《土地承包法》定位在物权的地位，家庭承包经营权是农民的天然权利，是二原告全家的基本生活保障。按《土地承包法》的立法宗旨，集体经济组织成员均应有承包的土地。如能给予解决，有利于社会稳定，有利于失地农民生活保障，有利于和谐社会的构建。行政机关可利用职权以《土地承包法》第二十八条规定，督促发包方予以解决，有机动地的，从机动地中解决，没有机动地的以土地流转方式解决，但在承包合同签订前尚不具有可诉性，此时，相对方与农村集体经济组织之间的纠纷属于民事诉讼法第一百一十一条第（三）项规定，此争议属于依照法律规定应当由其它机关处理的争议，人民法院应当告知其向县级以上农业合同主管机关或乡级人民政府解决。所以本案裁定驳回起诉是正确的。

　　作者单位：江苏省徐州市贾汪区人民法院