对一起因查卷引发的行政诉讼案的评析

　　[案情]

　　2006年6月29日，某市教育局按照惯例部署全市小学毕业班会考，会考成绩作为学生升入初中部学习的入学依据。1994年8月出生的某镇中心小学学生杨某，也参加了这次毕业考试。7月6日，学校书面通知杨某，其毕业考试成绩语文为92分，数学为90.5分,英语为93分。杨某认为考试成绩有误，要求核查考分，其父亲杨某某于7月17日以书面形式向某镇教管会提出申请，要求核查杨某数学、语文、英语卷得分。某镇教管会于7月19日书面告知杨某：经核查，你毕业考试成绩语文为92分，数学为90．5分,英语为93分。此考分与学校通知的考分无异。7月24日，杨某某和其他几名学生家长找到某镇分管文卫工作的马副镇长，要求核查具体评分情况。马副镇长的答复是，只查积分有无差错，不查试题批改情况，即使试题改错了,也不能纠正。随后，杨某某等人又到市教育局找到该局季局长，季局长的答复也是只查积分差错，不管试题批改情况，试题即使改错了，也不纠正。之后，杨某某虽多次找镇和市教育局有关领导，但得到的仍是不查试卷评分的答复。因杨某的考分与省某某中学初中部(省某某中学系省重点中学。以下称“某某中学”)的录取分数线只差1分，其父母只得出资6000元让其作为“集资生”上了某某中学初中部。9月24日，杨某以自己的名义向某市人民法院提起行政诉讼，状告某镇人民政府和某市教育局拒绝履行法定职责，请求法院判令两被告对其小学数学毕业会考试卷试题批改差错情况给予复核。某市法院分两案受理了原告的起诉。

　　[评析]

　　对原告诉某镇人民政府拒绝履行法定职责案应如何处理，合议庭意见一致。合议庭认为，根据《中华人民共和国教育法》(以下称《教育法》)第15条第2款“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作”和第16条“国务院和县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算、决策情况，接受监督”的规定，被告某镇人民政府不具有本案被告主体资格，不是本案适格的被告，应当裁定驳回原告的起诉。但对原告诉被告某市教育局拒绝履行法定职责案，原、被告在此案是否属法院行政案件受案范围以及原告所诉是否是被告的法定职责两个问题上争议颇大，合议庭和审判委员会也有较大的分歧意见。

　 一、关于此案应否属法院行政案件受案范围问题，有两种意见。一种意见认为，原告所诉属行政案件受案范围。其理由是，《行政诉讼法》第11条第1款列举了可诉的8类具体行政行为，要求复核试卷批改情况,可视为第11条第1款第8项中的其他财产权。因为由于被告某市教育局不予核查试卷，可能导致原告的试卷因批改差错而得不到纠正，从而造成原告父母财产权的损失，即差一分损失6000元。另一种意见认为，原告所诉不属行政案件受案范围，法院应裁定驳回原告的起诉。其理由是，我国行政诉讼法对受案范围采取概括、例举、但书及排除相结合的方式，即先“概括”规定受案范围(第2条)、继后以“例举”(第11条第1款共8项)和“但书”条款(第11条第2款)确定具体的受案范围，最后又以“例举”方式排除非诉讼事项，即不予受理的范围(第12条)。其中，第11条第1款第8项中的“其他人身权、财产权”，指前7项未予列举的那部分涉及到的人身权、财产权，如人身权中的荣誉权、名称权、姓名权、肖像权，财产权中的专利权、商标权、著作权，等等。凡前7项和第8项所规定的人身权、财产权以外的其他权利，如言论、出版、集会、集社、游行、示威、劳动、信息、受教育等方面的权利和自由，相对人即使认为受到具体行政行为的侵犯，也不能向人民法院提起诉讼，即人身权、财产权以外的其他权利，不应纳入行政诉讼司法保护范围。原告要求被告复核试卷批改情况，既非人身权，也非财产权，被告某市教育局拒绝复核，其不作为行为不应受司法审查。

　　笔者认为，原告诉被告某市教育局拒绝履行法定职责案，应当属于人民法院行政案件受案范围。其理由是：第一，《行政诉讼法》第ll条第2款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”这就是说，除《行政诉讼法》第11条第1款规定的侵犯相对人人身权、财产权的8类具体行政行为可提起诉讼外，并非对侵犯相对人人身权、财产权以外的其他行政行为一概不能提起行政诉讼，而是只要法律、法规规定可以起诉，即使不是具体行政行为，法院也应受理，如对行政主体违法行使职权过程中侵害公民人身、财产权的事实行为可提起行政侵权之诉。事实情况是，除人身权、财产权外，相对人的其他情况(包括受教育权)也可能会受到侵害。我们不应对行政诉讼法受案范围条款作机械理解。第二，《中华人民共和国未成年人保护法》(以下称《未成年人保护法》)第46条规定：“未成年人的合法权益受到侵害的，被侵害人或者其监护人有权要求有关主管部门处理，或者依法向人民法院提起诉讼。”结合本案，笔者理解，这里的“提起诉讼”，不是提起民事诉讼，也非提起刑事诉讼，只能是提起行政诉讼。我国民法调整的对象是平等主体之间的财产关系和人身关系，民事诉讼的范围与民法调整的对象是一致的(法律、法规另有规定的除外)。本案原告认为其考试试卷批改情况可能有差错，有权要求被告某市教育局组织核查，被告拒绝组织核查，原告可以以教育局为被告，向法院提起诉讼。且原告与教育局不是平等的民事主体，没有发生财产关系和人身关系，相互间的争议发生在行政管理领域，原告所诉只能是行政诉讼，而不是民事诉讼，更不是刑事诉讼。第三，《教育法》第29条规定：“学校及其他教育机构应当履行下列义务：“……(四)以适当方式为受教育者及其监护人了解受教育者的学业成绩及其他有关情况提供便利；……”。第42条规定：“教育者享有下列权利：……(三)在学业成绩和品行上获得公正评价，……”。笔者认为，受教育权的涵义应是广泛的，这里的“学业成绩”应归属于学生受教育权的范围，学校及有关教育主管部门应当尊重和保障学生充分行使这一权利。本案被告拒绝为原告核查试卷，可能使其真实“学业成绩”不能得到公正评价，侵害了原告的受教育权，也即原告与被告教育局形成的是财产权、人身权之外的受教育权关系。第四，原告的起诉符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第1款关于行政诉讼受案范围的规定，也不属于该条第2款关于行政诉讼受案的排除范围，受理原告的诉讼符合司法解释的规定。

　　有人认为，因为被告教育局不予核查试卷，可能导致原告的试卷因批改差错得不到纠正，从而造成原告父母的财产损失，被告的行为侵犯了原告父母的财产权；也有人认为，原告因1分而失去了“正取”某某中学初中部的资格，但原告可选择进入其他学校继续接受义务教育，被告的不作为行为并未剥夺原告受教育的权利。笔者认为，造成原告父母财产损失(集资6000元)和原告另择他校入学只是被告不作为行为的两个后果，而不是侵害权利本身，不应将被告的行为简单地归结为侵犯财产权，对受教育权的含义也不应作狭义和机械的理解。

　　二、关于原告所诉是否是被告某市教育局的法定职责的问题，也有两种截然不同的意见。一种意见主张不是被告的法定职责，法院应判决驳回原告的诉讼请求。其理由主要是：第一，不履行法定职责的行政案件需以被诉行政机关具有特定的法定义务(职责)为前提。《教育法》第29条规定了学校及其他教育机构应当履行的6项义务和《教育法》第42条规定的受教育者享有的5项权利，都不是针对教育主管部门的，都不应视为被告某市教育局的法定职责。因为，《中华人民共和国教师法》(以下称《教师法》)第40条对学校和其他教育机构的含义作了专门规定，其中“其他教育机构”，是指少年宫以及地方教研室、电化教育机构等，被告作为一级教育主管部门不属其他教育机构的范畴。还有，受教育者享有的权利也不能代替教育主管部门的义务，受教育者在学业成绩上获得公正评价是学校和教师的义务；第二，综观《教育法》、《义务教育法》及其《实施细则》、《教师法》、《未成年人保护法》等法律、法规，没有允许核查试卷批改情况的规定，恰恰相反，在被告提供的一些规范性文件中，却有关于在高考、中考中不准查卷的规定，尽管这些规定不是专门针对小学毕业考试的，但可以参照适用；第三，不核查试卷批改情况是各级各类考试和教育主管部门历年来的惯例，法院不宜判令被告履行职责，否则，社会影响和法律效果不好。

　　另有一种意见也是笔者的主导意见认为，被告某市教育局应当根据原告的申请，为其核查试卷批改情况，即原告所诉是被告的法定职责，法院应判决被告履行其职责。其理由是：(1)《教育法》第15条第2款规定：“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。”第20条规定：“国家实行国家教育考试制度。国家教育考试由国务院教育行政部门确定种类，并由国家批准的实施教育考试的机构承办。”《义务教育法》第8条规定：“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。”《义务教育法实施细则》第3条2款规定：“各级教育主管部门在本级人民政府领导下，具体负责组织、管理本行政区域内实施义务教育的工作。”第36条规定：“实施义务教育的学校及其他机构，在实施义务教育工作中，接受当地人民政府及其教育主管部门的管理、指导和监督。”根据这些规定，我们不难看出，本案中的某市教育局正是法律、法规规定的本辖区内的教育主管部门，某市教育局对整个行政区域内的教育工作，包括组织考试和《教育法》第29条(4)项、第42条第(3)项规定的以适当方式为受教育者及其监护人了解受教育者的学业成绩及其他有关情况提供便利、使受教育者在学业成绩和品行上获得公正评价等方面负有管理、指导和监督的职责。(2)《义务教育法》第4条规定：“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”《未成年人保护法》第5条规定：“国家保障未成年人的人身、财产和其他合法权益不受侵犯。”第14条规定：“学校应当尊重未成年学生的受教育权，……。”尽管被告提供的一些规范性文件中有关于考试成绩不公布、不查卷的规定，但这些规定均不是针对小学毕业考试的，小学毕业考试与中考、高考有所不同，作为考试对象的未成年人应当依法受到特殊保护。(3)实践中，无论何种形式的升学考试是允许考生按一定程序查积分的，而对试卷批改情况教育主管部门一直是“暗箱操作”。查积分的做法有关教育主管部门并没有明文规定是允许的，既然查积分可以，对考生请求核查试卷批改情况理应允许。

　　综合上述几点，笔者认为，对原告要求核查试卷批改情况的申请，被告某市教育局负有组织和监督有关人员进行核查的法定职责，被告拒绝履行这一职责，人民法院应根据《行政诉讼法》第54条第(3)项的规定判令其在一定期限内履行。

　　作者单位：江苏省东台市人民法院