对一起规划行政许可案合法性的分析

　　[案情]

　　原告马勇进系某市新东东路八达城A楼08号的房屋所有权人。为实施八达城的封闭管理，2005年6月，第三人某市八达城商住区业主委员会依附原告08号房屋的西山墙搭建了一排玻璃铝合金建筑物。2006年6月12日，第三人向被告申请补办建设工程规划许可证，并向被告提交了2006年4月10日某市八达城商住区业主委员会《关于请求办理北大门东侧值班室有关建设工程规划许可证的报告》、2005年2月21日某市八达城业主委员会《关于八达城商住区业主委员会建“封闭式”小区管理有关事项的决定》、2005年3月6日某市房管局签署“同意封闭管理”的八达城商住区业主委员会报告并附部分业主的签名、2005年4月13日市公安消防大队签署“同意”的八达城商住区业主委员会申请报告、八达城业主花名册、八达城大门预算及设计图纸等材料。后第三人又向被告提交了2006年8月5日某市国土资源局的证明和东国用（2001）字第280704号《国有土地使用证》。2006年8月10日，被告向第三人提出《八达城北大门传达室建设要求》，载明：“要求第三人在2006年9月10日前拆除北大门过道内东侧北面第一根立柱与第二根立根之间（长4.4m,宽1.2 m,高2.9 m）的一间违法搭建,第二根立柱向南部分改建为传达室。经我局验收合格后，方可办理建设工程规划许可证。” 2006年8月25日，被告审查同意了第三人修改后的八达城北大门值班室平面示意图。2006年8月30日，被告在八达城的北门、南门两处对八达城北大门值班室进行批准公示，公示期从2006年8月30日至2006年9月5日。2006年9月11日，被告根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定向第三人颁发编号2006186《建设工程规划许可证》，准许第三人在新东东路南侧八达城内建设八达城北大门值班室（临时2年），建设规模11.04平方米；东至A楼中间通道东墙，西到中间通道东侧立柱西边线，北至中间通道东侧第二根立柱北边线，南由北向南9.2米；建筑高度2.9米。原告不服，认为被告的许可行为侵犯其房屋所有权和通道通行权，向某市人民法院提起行政诉讼。

　　另查明，第三人于2004年4月28日经八达城商住区首次业主大会选举产生，2004年5月8日经某市房产管理局登记备案。

　　[争议焦点]

　　1、原告是否是被许可事项的重大利害关系人；

　　2、第三人有无申领许可证的主体资格；

　　3、被告颁发给第三人的建设工程规划许可证是否合法。

　　原告马勇进诉称，被告2006年9月11日给第三人颁发了建设工程规划许可证，企图使第三人的违法建筑变成合法建筑；被告明知第三人的建筑物紧靠原告08号房屋的西墙而建，且建在通道上，仍向第三人颁发建设工程规划许可证，被许可事项与原告有重大利害关系；被告在作出建筑许可前未履行告知义务，更未听取原告的意见，程序违法；第三人不具有法人资格，不能从事物业管理活动，更不能从事任何营利性活动，被告对第三人作出的建筑许可行为缺乏法律依据；被告的许可行为侵犯了原告的房屋所有权和道路通行权。原告请求法院撤销被告给第三人颁发的2006年9月11日编号2006186《建设工程规划许可证》。

　　被告某市规划建设局辩称，被告颁发的建设工程规划许可证主体适格；被告收到第三人的申请后勘查了现场，提出了建设要求，本案中的行政许可事项与原告仅是山墙南侧部分相邻且属于小区内的公共场地，并不涉及原告的重大利益，原告不具有诉讼主体资格；被告在八达城两个主要进出口对八达城北大门值班室的建设进行批前公示，公示期间没有收到任何异议，许可的程序合法；第三人经八达城首届业主代表大会选举产生，并经主管部门批准成立，依法可以作为当事人代表业主履行法规规定的业主可为行为；被告批准的建设不影响原告的通风采光及出行方便，对该物业的封闭管理，极大地改善八达城的商住环境，原告作为业主之一是许可行为的受益者；被告的行政许可行为事实清楚，证据充分，程序合法，没有侵犯原告的房屋所有权和道路通行权。被告请求法院驳回原告的诉讼请求。

　　第三人某市八达城商住区业主委员会述称，由于八达城商住区建成后多次发生失窃事件，业主损失达100万元，应绝大多数业主的要求，第三人决定实施小区封闭管理，分别向房管局、公安局、规划建设局具报告，并获批准建设供实施封闭管理用的值班室；原告不是被告许可事项的重大利害关系人，不适用行政许可法第三十六条的规定；八达城商住区在物业上实行业主自治管理，第三人是代表业主实施自治管理，建大门和值班室属于公共利益的事项，是合法的。第三人请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

　　[裁判要点]

　　法院经审理认为，原告是被许可事项的重大利害关系人，第三人具有代表全体业主申请被告补办值班室的建设工程规划许可证的主体资格；被告作出的行政许可程序虽存在瑕疵，但并不侵犯原告的合法权益；原告诉讼要求撤销被告向第三人颁发的编号2006186《建设工程规划许可证》，而被告准许第三人在新东东路南侧八达城内建设八达城北大门值班室（临时2年），规定东至A楼中间通道东墙，并没有许可第三人将建筑物附着在A楼的东墙上，故被告的许可行为并没有侵犯原告的合法权益，第三人将建筑物附着在A楼东墙上的侵权行为可通过民事诉讼解决。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，某市人民法院判决驳回原告的诉讼请求，诉讼费用由原告负担。一审宣判后，原被告均未提起上诉，一审判决发生法律效力。

　　 [评析]

　　围绕本案的争议焦点，笔者从以下几个方面谈谈分析意见。

　　1、关于原告是否是被许可事项的重大利害关系人的问题。

1995年9月8日建设部建房（1995）第517号《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则（试行）》第五条第一款规定，商品房按“套”或“单元”出售，商品房的销售面积即为购房者所购买的套内或单元内建筑面积与应分摊的公用建筑面积之和。第五条第二款规定，商品房销售面积=套内建筑面积+分摊的公用建筑面积。第八条规定，公用建筑面积由以下两部分组成：1、……；2、套（单元）与公用建筑空间之间的分隔墙以及外墙（包括山墙）墙体水平投影面积的一半。第九条规定，公用建筑面积按以下方法计算：整栋建筑物的建筑面积扣除整栋建筑物各套（单元）套内建筑面积之和，并扣除已作为独立使用空间销售或出租的地下室、车棚及人防工程等建筑面积，即为整栋建筑物的公用建筑面积。根据上述规定，原告马勇进的08号房屋在A楼内，原告08号房屋的西山墙内侧一半属原告个人所有，外侧一半属包括原告在内的A楼的业主所共有。第三人搭建的构筑物依附在原告08号房屋的西山墙的外墙上，第三人向被告申请颁发建设工程规划许可证，原告是被许可事项的重大利害关系人。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案原告对被告的许可行为不服，可以依法提起行政诉讼，其具有诉讼主体资格。

　　2、关于第三人有无申领许可证主体资格的问题。

　　《江苏省物业管理条例》第十二条规定，业主大会选举产生的业主委员会，自选举产生之日起三十日内，到当地物业管理行政主管部门备案。对依法成立的业主委员会，物业管理行政主管部门应当在备案后出具相关证明文件并予以公布。依法成立的业主委员会，以其选举产生之日为成立日期。第三人是依据《江苏省物业管理条例》的规定经八达城商住区首次业主大会选举产生，并经东台市房产管理局登记备案，是依法成立的组织，依法可以履行物业管理的相关职责。本案第三人是在物业管理活动中代表和维护全体业主合法权益的组织，是业主大会的执行机构，其根据大多数业主的要求，为实施小区封闭管理申请建值班室，是其履行物业管理职责的需要，因而具有申请办理建设工程规划许可证的主体资格。

　　3、关于被告作出行政许可的程序是否合法的问题。

　　《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。本案被告在向第三人颁发建设工程规划许可证之前，已在八达城的南、北大门处进行公示，原告作为八达城的业主应当知道被告向第三人颁发许可事项的内容，应当认为被告已履行了告知义务。原告认为，本案第三人依附原告08号房屋的西山墙搭建构筑物，第三人向被告申请颁发建设工程规划许可证，原告是该行政许可事项的利害关系人，被告应当告知原告。虽然被告张帖了批前公示，但该公示并不能代替被告向原告进行直接告知的义务，被告向第三人颁发建设工程规划许可证之前未告知原告等利害关系人，属程序违法。另外，有人认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款的规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定；二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长的理由告知申请人。本案被告2006年6月12日受理第三人的申请，2006年9月11日才作出规划许可，超出二十日法定期限，又未按规定延期，被告的程序违法。笔者认为，行政许可法第三十六条并没有对告知方式作出规定，被告以公示的方式对许可事项的内容进行告知，不宜认定程序违法；被告对第三人的许可申请超过二十天作出许可，并没有侵犯原告的合法权益，属程序上存在瑕疵，也不能认为程序违法。

　　4、关于被告向第三人颁发的建设工程规划许可证是否侵犯原告的房屋所有权及通行权的问题。

　　本案被告向第三人颁发的《建设工程规划许可证》许可的是，第三人在新东东路南侧八达城内建设八达城北大门值班室（临时2年），东至A楼中间通道东墙，被告并没有许可第三人将建筑物附着在A楼的东墙上，故被告的许可行为并没有侵犯原告的合法权益。第三人将建筑物附着在A楼东墙上，其侵权行为可通过民事诉讼解决。另外，被告许可第三人搭建的构筑物与通道内立柱的边线平齐，并不影响正常情况下原告的通行。

（作者单位：江苏省东台市人民法院）