该拆迁案诉讼期间法院能否强制执行被诉具体行政行为

　　[案情]：

　　原告李某

　　被告A市建设局。

　　第三人A市城市房地产开发投资建设总公司（以下简称投资公司）。

　　2001年9月投资公司经B市人民政府同意，征用A市宏扬路向北的2200平方米国有土地作商寓楼用地统一进行开发，向A市建设局领取了建设用地规划许可证，同时领取了拆迁许可证并委托A市拆迁事务所负责该宗土地上的房屋拆迁安置事宜。同年10月19日A市建设局依法发布了拆迁公告，公布了拆迁人、拆迁对象、拆迁范围及拆迁安置补偿依据和拆迁期限，因李某与投资公司就A市宏扬路160号房屋拆迁补偿问题未能达成一致协议，李某坚决不同意拆迁所居住的房屋，投资公司遂向A市建设局提出拆迁纠纷裁决申请。2002年2月10日A市建设局作出限期李某拆除房屋并要求投资公司支付拆迁安置补偿费211000元的拆迁纠纷裁决。李某因认为拆迁安置补偿标准太低不同意拆迁房屋而不服A市建设局的拆迁纠纷裁决，同年2月25日以A市建设局为被告，投资公司作第三人向A市法院提起行政诉讼。

　　[分歧]

　　审理中，投资公司以拆迁纠纷裁决为依据向A市法院申请强制拆除原告居住的宏扬路160号房屋，对于是否应强制拆除李某房屋形成了二种截然不同的意见。

　　

　　第一种意见认为，法院应依据A市投资公司的申请强制拆除原告坐落在宏扬路160号的房屋。我国行政诉讼法第44条规定：诉讼期间不停止具体行政行为的执行。这是行政诉讼的一个重要原则和特点。行政机关作为国家的行政执法机关，其依法实施的各种具体行政行为一经作出，即发生相应的法律效力，具有约束力和执行力，以保证行政权力的权威性，行政管理的有效性。当事人申请行政复议或提起行政诉讼，只能视为对具体行政行为违法的假定，在法院判决撤销之前，具体行政行为的效力并不因复议或起诉而受到任何影响。否则，当事人随心所欲进行无休止的无理行政诉讼，将使行政机关的具体行政行为长期得不到及时执行，使行政法律秩序处于一种不稳定状态，致使国家的行政管理瘫痪无力，势必引起国家利益和公共利益遭受损害。确立了诉讼不停止具体行政行为的执行这一原则，有利于防止当事人滥行诉权逃避具体行政行为确定的行政义务，有利于提高行政管理的效率，因此，在李某行政诉讼期间，应投资公司的申请，法院依法应根据拆迁裁决强制拆除李某房屋。

　　第二种意见认为，诉讼期间，法院应停止执行A市建设局作出的拆迁裁决，不得强制执行拆除李某的房屋。我国最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第94条（以下简称行政诉讼司法解释）规定：在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行。此条规定是对在诉讼期间能否申请执行具体行政行为作出的解释，该条文已明确了人民法院不予执行被诉具体行政行为，诉讼中的具体行政行为在被法院依法认定之前，其法律效力处于一种特定状态，根据行政诉讼司法解释第86条第2项规定，申请执行的具体行政行为应该已经生效。这是向人民法院申请强制执行的法定必要条件，而被诉具体行政行为尚未发生强制执行的法律效力，故诉讼期间应一律停止执行具体行政行为，法院不应强制执行A市建设局作出的拆迁裁决而拆除李某房屋。

　　[评析]

　　笔者认为上述二种观点未能正确理解我国行政诉讼法及行政诉讼司法解释等行政法律法规的立法精神及原意，均有失偏颇。诉讼期间究竟是否应停止具体行政行为的执行，仁者见仁，智者见智，学者们对此也各有不同的理解，行政审判实践中的操作也不尽统一。如果只从表面上或文字上对行政诉讼法第44条和行政诉讼司法解释第94条作简单比较，二者的规定似乎存在冲突，若将整个行政诉讼法及最高人民法院对之司法解释的内容结合起来加以分析，实质上二者的规定是对立统一的，并不存在自相矛盾和冲突之处。行政诉讼法第44条、行政复议法第21条、行政处罚法第45条以及食品卫生法第38条等行政法律法规均作了诉讼期间不停止具体行政行为执行的类似规定，这是对具体行政行为在行政程序中的效力包括其执行力的一种先定确认，即在生效的具体行政行为未被撤销之前或者被确认违法之前，应视为其已有效并具有执行力，也不因为当事人申请复议或提起行政诉讼而影响具体行政行为在行政程序中的既定力、执行力。但这并意味着诉讼期间人民法院可以强制执行具体行政行为。

　　行政诉讼法第66条规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。可见，行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为或者拥有执行权的行政机关依法自行强制执行的条件如下：当事人在法定期限内既不起诉也不履行。只有“法定期限内”、“不提起诉讼”及“不自觉履行”三个条件并列具备时，行政机关方可以申请人民法院强制执行。一旦当事人提起行政诉讼，则应不予执行被诉具体行政行为，并且行政诉讼法司法解释第94条进一步明确了诉讼过程中人民法院不予执行被诉具体行政行为这一内容。行政诉讼司法解释是自2000年3月10日方生效开始施行的，而行政诉讼法是自1990年10月1日就已颁布施行，行政诉讼司法解释是最高人民法院在充分总结我国行政诉讼审判实践经验基础上作出的一种适合时代发展的有权解释，该司法解释对行政诉讼法第66条内容作出了进一步的阐述，明确了诉讼期间停止强制执行被诉具体行政行为这一原则。上列各项法律条文是从不同角度、不同程序、不同性质上对具体行政行为执行问题所作出的规定，应加以全面理解和认识，由此可见，诉讼期间停止强制执行被诉具体行政行为是我国行政法律明确规定的一项原则。

　　随着中国加入WTO、市场经济的日益完善以及生活节奏的加快，社会呼唤高效率的行政管理，尤其在国家大型工程建设和城市规划中涉及到城市拆迁安置补偿、拆除违章建筑等许多行政管理事务，有些被诉具体行政行为的执行具有很强的时效性，若诉讼中一律停止执行所有被诉具体行政行为，可能因为个别当事人对行政机关作的具体行政行为提起行政诉讼，为追求非法利益的钉子户滥用行政诉权，历经一审、二审程序耗费大量时间，带来行政机关、行政管理的诸多不变，从而影响整个国家建设和经济发展的进度。故行政诉讼司法解释第94条之规定，但诉讼过程中不及时执行被诉具体行政行为，可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可根据被告或具体行政行为确定的权利人的申请予以先予执行；后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。行政诉讼司法解释有关先予执行的规定，有效解决了实践中存在的上列问题，弥补了诉讼中停止执行具体行政行为原则的缺陷。

　　综上，这是我国行政法律法规关于诉讼中具体行政行为执行问题的明确规定：以诉讼期间停止具体行政行为的执行为原则，并针对例外情形以人民法院先予执行为补充。也是与我国行政立法精神相一致的。显而易见，在李某提起行政诉讼期间，人民法院应停止执行A市建设局的拆迁裁决，不得强制拆除李某房屋。

（作者单位：江苏省扬中市人民法院）