从一起案件谈当场处罚案件的证据审查

　　交通安全法正式施行五个月以来，有关交警行政处罚的行政案件比过去有较大增加。从处罚的种类看，增加的主要是适用简易程序的当场处罚案件。案件增加的主要原因之一是该法加大了对违法行为处罚的力度，对道路交通违法行为人予以二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定。当场处罚的数额由行政处罚法规定的50元增加到了200元，使有的相对人感到经济上难以承受，于是便试图通过法律途径取消罚款。但是在审查这类案件的时候，在证据方面产生了一些不同观点。

　　[案件]

　　某日，交警部门以林某在驾驶汽车时未系安全带为由，决定对其罚款200元。值勤民警依法向林某出示了合法有效的行政执法证件；告知了违法事实、处罚理由和依据；填写了统一制作的预定格式、编有号码的当场处罚决定书；将当场处罚决定书当场交付林某并告知不服行政处罚决定，有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。林某申请行政复议，要求撤销处罚决定。

　　但是，交警部门在收到受理通知书后未在法定期限内提交作出行政处罚时的事实证据。经审查，被申请人在执法程序上不存在任何瑕疵。

　　[争议]

　　对于案件的处理主要有两种不同观点，一种观点认为应当撤销交警部门作出的当场处罚决定。理由是交警部门未在行政复议法规定的10日举证期限内提交作出具体行政行为的事实证据，应当视其为没有证据。根据行政复议法第二十八条第(四)项，应撤销该具体行政行为。另一种观点认为，以其未在法定期限内提交作出具体行政行为的证据为理由，撤销当场处罚决定，不符合当场处罚的立法原意。因为当场处罚的案件，交通民警可以不进行调查取证，所以也没有证明案件事实的证据可以提供。

　　[分析]

　　笔者同意第二种观点。理由是：

　　第一、当场处罚制度本身的特点，决定了交警部门可以在没有固定证据的情况下，作出当场行政处罚的行为。这首先是行政效率的需要。虽然行政执法活动同司法活动都是国家机关执行法律、法规和规章的活动。但是在对效率的追求上，二者之间存在很大的区别。行政机关在依法行政的过程中必须兼顾行政效率。效率原则是依法行政所必须遵循的基本准则之一。相比之下，司法机关的审判活动就显得有些缓慢和繁杂。它所追求的首先是司法的公正性，然后才考虑效率的问题。二者对效率追求的程度不同。行政机关执法有工作量大、负担重的问题，并且具有经常性的特点，这就要求行政机关必须坚持效率原则，及时对违法行为进行调查处理。当场处罚程序简单，能够大大提高行政效率，节省执法成本和费用，减少浪费。其次，可以减轻行政处罚主体和当事人的负担。从被处罚行为的性质来看，当场处罚一般适用于事实清楚、情节简单而且后果轻微的案件。这就意味着行政处罚的合法性和正确性容易得到保障。当场处罚程序一方面使行政机关从繁琐的执法中摆脱出来，抽出更多精力去处理更重要的或者重大的案件；同时，方便了当事人，对当事人来说，时间和精力比按复杂程序处理自己的轻微违法行为更为重要。

　　第二、案件的内容决定了交警可以在没有固定证据的情况下作出当场处罚。随着我国经济的飞速发展，人们物质生活的不断改善，汽车的数量也呈直线上升的趋势。这也使得交警部门的执法任务异常繁重。他们经常面对着流水般的车流。其中有相当多违反道路交通安全规定的人和事。如果让交警都按部就班地调查、询问、做笔录，目前我国的警力根本无法达到。这是其一。其二，对于一些违法的人员必须当场作出处罚。通常，一些违反交通安全法的行为，例如本案中林某没系安全带的行为，除了交警之外，其他人根本不会注意，所以警察很难找到旁证。如果不进行当场处罚，事后，如果相对人拒不承认违法的事实，很难再取得证据进行处罚，不利于严肃执法。

　　第三、当场处罚与一般程序相比，缺乏固定证据的要求。我国行政处罚法第三十三条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。适用当场处罚的基本条件是事实清楚。对于适用一般程序的处罚，行政处罚法规定，除可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。显然，从证据的角度分析，简易程序中的当场处罚与一般程序中的处罚，最重要的区别就是，前者无需调查取证，后者则要严格按照法定程序调查取证。也就是说，民警不用调查证据，只需他根据当时的情况认为“事实清楚”即可作出当场处罚。

　　第四、当场处罚没有固定证据，有相应的规章依据。除了上述行政处罚法的规定之外，公安部颁发的《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条规定，当场处罚应当按照下列程序实施: 向违法行为人表明执法身份；口头告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据及其依法享有的权利；对违法行为人的陈述和申辩,应当充分听取。违法行为人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳；填写处罚决定书并交付被处罚人。第三十四条又规定，适用简易程序处罚的，可由办案人员一人作出行政处罚决定。由此可以明显的地看出，当场处罚案件中可以没有固定的可以存卷备查的证据。当场处罚其实是“无固定证据”或“无案卷证据”的处罚，是一人执罚。

　　实践中，我国各地基本上也都是这样执行的。

　　综上所述，对于当场处罚的案件，复议机关如果以交警部门未提交作出行政行为的事实依据为由，撤销当场处罚决定是不妥当的。当然，交警部门应当积极地到复议机关应诉，如期提交书面答复、提交作出行政行为的法律、法规和规章等方面的依据。

　　当然，现行的当场处罚制度并不是非常完美，以至于无懈可击。由于这种处罚是“无固定证据处罚”和“一人执罚”，因此，交警缺乏必要的监督。法律不仅赋予了交警罚款幅度（从警告到200元以下罚款）上的自由裁量权，还赋予交警在事实上的确认权，加强对交警的监督和完善当场处罚制度是非常必要的。在美国，设有专门的交通法庭，警察贴在违法停放车辆上的也只是一张传票，当事人既可以按传票规定的时间前往交通法庭接受审判，也可以直接将罚款寄给法院了事。发现违法事实和作出对违法事实处罚的机关分离，就不容易产生任性和偏私。当然，国情不同，我们无法照搬别人的做法，但现代法治社会的价值追求仍有其基本的共性存在。在当前的条件下，尽管法律允许无固定证据的当场处罚，我们也应该在条件允许的前提下，尽可能地运用一些先进的、方便快捷的方式保全证据，如采用摄影、摄像技术等，难度不大，可信度却很高。一旦被诉，很容易证明自己行为的正确性。

（作者系山东省聊城市人民政府法制办公室副主任 聊城大学教授）